张燎评说供水行业市场化改革问题

现在的供水行业很热闹，关于改革的目标和方法路径有许多不同的声音，打着各种旗号，东说一句西说一句，甚至很多是谬误的观点。有些则借普通民众的名义进行一些情绪化的表达，如果没有交代前提和相关解释，大家可能认为这些是对的。为什么有很多争议出现呢？前不久，济邦咨询公司总经理张燎在接受中国水网采访时认为，改革之初的粗线条设计导致了今日的结果，现在应当对一些重大事项考虑清楚，应该致力于重建完整的监管体系，加强政府科学监管能力。以下为中国水网访谈实录。

为什么现在水业市场化改革有很多争议呢？关于改革，原来是还没想明白；现在可能越来越明白了，也越改越没方向了。

目前针对供水或者范围再大些包含供排水在内的城市水务的现状和改革问题，各方面抱怨很多——地方政府有抱怨，投资人也有抱怨。一些热点问题似乎也看不清解决办法，比如水价，公说公有理，婆说婆有理。平面媒体，网络媒体，一直到中央级的电视新闻媒体都在关注水价调整的话题。水价调整是供水改革必然带来的一个不可回避的问题，当初我没料到会有这么大的争议。实际上，如果不把这个问题理清楚，水务行业的改革确实很难继续深入下去。因为水价的调整，不单单是涨和不涨的问题，由于城市水务的事权管辖层级，最后牵涉到的是，地方政府如何理解和执行供水行业改革思路上。

从水价调整来看，市场化改革思路的设计和地方政府的执行落实两方面都有待完善的地方。

首先从政府的市场化改革思路而言，当初设计思路时，方法上是沿用改革三十年邓公的哲学“摸着石头过河”，这个想法占绝大部分。没有把水务改革这个问题彻底想明白，做扎实；只是简单地想着开放市场，引入多元化投资机制，或者说如何追认前几年地方政府已经走到政策前面的实践。也就是说，想到了开放市场准入，鲶鱼效应，再往后就没有仔细想过了，更谈不上完整的政策设计。

就在这样的情况下，轰轰烈烈地开始搞市场化改革，各种性质背景的公司一拥而入，而水价形成机制方面的依据还是1998年的《供水价格管理办法》。要知道1998年是没有特许经营的，也没有市场化的概念的。所以，市场化概念下面还有一些概念是模糊的，改革的设计者也没有进行考虑，更谈不上有针对性的措施。2002年12月印发的建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，2004年5月的《市政公用事业特许经营管理办法》，又都没有这方面的内容（当然作为行业主管的建设部门，也不能直接在其中提出相应的价格政策）。同时，国家发改委并没有协调制定市场化改革下的成本监审规则，这方面的缺失导致很多问题。

如今比较公认的是，当初在政策设计的时候，这些问题考虑得太粗，或者没考虑到，注意力过多投射到准入和投资多元化问题上。考虑资产所有权怎么配置不多，考虑经营权和资产之间关系的更不多，还有定价机制，价格成本监审等，也没有深入考虑。市场化改革监管也没有具体措施，只有一些笼统的东西，让地方政府自己理解。

其次是地方政府在执行层面落实情况不容乐观，容易受到其他因素的干扰和诱惑。

在现时的两级政府分权体系下，地方政府不太会关注行业效率和服务质量，地方政府的真正压力，也是其关注焦点在于融资和服务的稳定保障。因此我们认为供水行业改革应该是中央政府设计好，然后通过制定法律，把地方政府的行政行为明确起来。由于我前面说到的问题缺失，地方政府就有很大的自由度。在这种情况下，地方政府因为财政能力不足，又总想通过特许经营，引进非公资本的形式获得资金，而对真正的特许经营制度建设关注不多。这就使得部分中介公司为地方政府咨询的时候，把很大的精力放到价格上了。价格越高，中标可能性越大。在竞争标的权重设计方面，价格往往是个很重的权重，这一事实印证了地方政府的价值取向。

也有的地方政府被认为是缺失诚信。

最近碰到几个大水务公司的老总，谈到他们在供水项目中就碰到政府不守约的问题。签了合同，不认账，还是同一届政府的官员，没一点遵守合约的精神。地方政府的诚信因此是个大问题，导致合同双方的预期和判断的紊乱。你不把白纸黑字的合同当回事，怎么期望我能遵守合同？地方政府的价值取向，履约信用有问题，再加上上位法律政策缺失或不清晰，使得供水行业改革困难很多。

但是我必须警惕，那些借改革中出现的一些问题，特别是主要由于改革不到位、不配套产生的问题，来全盘否定改革本身的错误做法。

另外，我觉得发改部门对水价调整问题也是存在摇摆态度，有时说资源性价格应该调，有时又修正说，除了水资源费和污水处理费要调外，为补偿供水成本的水价不能调。然后有的省发改委就说，国庆节之前一律不得调价，这样一搞，水价就真的成了政治性的东西了——调价都看政治气候，要看宏观经济是不是时机。但是过多地做政治上的考虑，或者过多地迁就一般百姓的感受，而不去尊重运营商的财务合理可持续发展的要求，政府只是一味地体现所谓亲民，不去尊重行业的客观规律和事实，就会牺牲供水行业健康发展的能力，去满足一时的政治上的需求，我认为这从长远来说不是好消息。我相信前述这点，无论什么性质和背景的水公司都是明白和赞同的。

供水公司亏损下去，最终会伤害服务品质。你不让他调价，它做不下去，一定另想办法降本；像2007年CPI高涨时的物价控制，你物价部门不让方便面厂家涨价，我就用同样价格短斤缺两对付你。从另外一个角度来看，政府如果给合适的补贴也可以，因为随时间推移，一些成本的增加是不可避免的。只要有严格的监审，将水价中的“水分”挤掉。

但是，我要说，供水行业现在确实差钱太多，不是靠降低成本能弥补过来的。有的成本也不是水司愿意增加的，比如地方政府硬塞给一些关系户，让安排工作；水司又必须接受，形成了历史冗员；而且地方政府要求维持稳定，不能随便裁人。所以，水司往往落得两头不是人。

水司面临两难，不让减员，调价的时候又说人员成本高了。无论传统的还是市场化的自来水公司，都存在这个问题。

按道理应该通过政府的监管体系、调价或财政补贴的代议决策过程以及公众参与机制，实现这供水企业和水用户之间的利益平衡，但由于我们国家相关监管部门存在的粗放式管理和权责划分不清等问题，政府与企业之间信息不对称，政府无法真实了解供水企业真实成本状况，对亏损的企业往往采取简单的补贴方式，最终的结果就是，无法确定一个合理的水价，供水企业大多“坐吃山空，负债运营”，利润却通过辅业或三产转移走了。供水企业要求水价上涨，政府无法给出明晰的成本信息，百姓不了解水价上涨的真正原因和真实成本、盈亏状况，故而怨声四起。

对我国供水体系而言，危险不在外资的进入，而是我们的监管不到位。现在的问题不是供水企业赢利多少，连企业财务可持续都成问题，谈何暴利？我们要做的，就是加强政府科学监管能力，完善水务管理模式，真正做到有效率的“保本微利”。

如果真不涨价，相信传统国有水司也坐不住。因为政府若不给你补贴，那只能不断地通过增加贷款，推迟设备和设施的更新重置期，通过吃老本的方式去维持运转。最后就是要么负债率太高，出现财务危机，要么你降低服务标准，出现各种供水危机和这样那样的污染事件。水企业要有足够的投入来保持有品质的服务，那么这个投入从哪来？一个是水公司自身积累的投入，一个是政府投入。水公司唯一的收入就是水费收入，广义看可能有工程收入，很多公司现在都是靠工程收入补一补。如果工程收入也弥补不了，很多地方就出现“走钢丝”的情况，战战兢兢的维持运行。那么，这一定是高风险的运行，出事概率很大，不具备良好发展的条件。

现在是时候重新考虑供水行业改革了，这其中牵涉到中央的发改部门、财政部门、建设部门、环保部门、水利部门。这几个部门在供水改革方面，需要统筹协调各自政策。如果是个别部门出台政策，不顾及整个改革目标和其他部门的利益、职能的话，很难执行。

这个行业，原来说开放市场，如今在开放市场的道路行至中途，企业格局有国有水司，有合资的，也有纯私营的，这个共存的局面应该采取什么样的监管体系，应当事先考虑清楚，所谓“谋定而后动”为上策。我认为当前最重要的任务是重建供水行业或者说水务行业的监管体系，这一任务应该是中央政府的相关职能部门来承担的，是他们应该有所作为的时候了。

编辑：全新丽