蓝皮书23：环境责任的集中原则与运营服务专业化

清华水业蓝皮书第二十三：

环境责任的集中原则与运营服务专业化

傅涛 钟丽锦

一、“谁污染谁负责”原则下的两类环境责任主体

“污染者负责”原则是国际上深受认同的关于污染者承担由于污染和破坏环境造成的损失的一项环境原则，该原则在我国环境立法历程中也得到了逐步渐进深化，从最初的“谁污染、谁治理”，到“污染者付费”是污染者负责原则在不同阶段的体现。

环境污染的治理是污染者需要承担的重要责任。环境治理责任主体可以分为两类，根据我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》的规定，造成污染的企业是工业污染防治及污染物消除和治理的直接责任主体；一般排污者产生的污染物（包括生活污水、垃圾等）由县级以上地方人民政府进行集中处理，政府作为公众的法定环境治理受托方，成为市政污染物消除和治理的另一责任主体，在这里，一般排污者通过付费将责任进行了转移。

环境设施的运营服务是履行环境治理责任的重要载体，而环境治理责任的流向决定着服务产业的发展脉络。

二、环境服务与运营服务的类型

根据我国对于环境服务业的一般分类，环境污染治理设施运营包括水污染治理设施、空气污染治理设施、固体废物处理设施、噪声控制设施等设施的管理、运营和维护，环境监测及分析服务被划分为环境技术服务类别。

环境治理设施运营服务是环境服务的重要环节，原环境保护总局2004年发布的《环境污染治理设施运营资质许可管理办法》将环境治理设施运营服务分为七个专业类别：生活污水、工业废水、除尘脱硫、工业废气、工业固体废物、生活垃圾、自动连续监测。这七个专业类别按照环境责任划分为三类：

一是市政型，包括生活污水（包括污泥）、生活垃圾等，在这类服务中，行政区域内的一般污染者通过付费将环境治理责任转移给政府，政府作为环境治理责任主体选择运营主体。园区型工业废水也具有市政型的责任特征。

二是污染源型，包括工业废水、工业废气、畜禽废水、除尘脱硫和工业固体废物等，这类服务中，污染者直接作为环境治理责任的主体，选择设施运营服务主体。

三是非环境治理设施型，主要指环境监测设施，这类服务的委托人是环境管理部门，不是来源于环境治理责任者的委托，本质上是环境管理部门管理职能的一种服务社会化，严格意义上讲，不是环境治理设施的运营服务范围。

三、环境治理责任转移的集中性原则

根据“污染者负责”原则，污染产生者需要承担环境污染的治理责任，县级以上政府作为公众的法定环境治理责任主体，将一般污染者产生的污染物进行集中处理。但是对于快速城市化发展的中国而言，有相当比例的污染源，尤其是工业污染源，仍然分散于市政收集系统之外，难以实现有效集中；同时有部分污染责任，如，工业废气、除尘脱硫等，在性质上难以实现系统集中。这些分散的工业企业作为独立的污染责任主体，具有数量大、分布分散、污染治理能力差异大等特征。在此背景下，需要采取有关的政策和手段引导环境治理责任的有序转移，这一转移的基本原则，我们称为环境治理责任转移的集中性原则，即引导污染治理能力不足的、不成规模的、数量众多的污染产生者将环境污染治理责任转移给专业性的环境污染治理者，也就是说，让最有能力承担责任的主体承担环境治理责任。

环境治理责任的集中有利于提高监管效率。与数量众多的污染源相比，我国环境监管资源有限，环境污染的经济外部性造成从用户出发的外部监管难以针对性地落实，而简单实施点源监管，势必形成猫捉老鼠的恶性循环，不仅分散环境监管部门的资源，而且监管成本巨大。环境治理责任的集中有利于减少被监管主体的数目，同时提高环境服务主体的专业性和能力，降低环境监管成本。

环境治理责任的集中有利于有限资源的合理分配和环境服务专业水平的提升。随着环境问题的日益综合与复杂，以及环境技术的日益更新和环境要求、标准的不断提高，环境治理设施运营服务的专业性日趋加强，技术要求逐渐提高，而环境服务资源（如专业技术人员等）有限，一般的分散服务难以满足要求。

环境管理部门必须严格监管控制环境治理责任转移的过程，这是环境治理责任可转移的前提。可转移的环境治理责任必须遵循集中原则，要严格限制环境治理责任的分散性转移。
环境部门对环境治理责任转移过程的监控职责，构成了环境治理设施运营资质管理的基础。
环境治理责任的集中有两种主要形式。一是环境治理责任的完全转移，二是环境治理责任的有限转移。

四、环境治理责任的完全转移

环境治理责任的完全转移是指环境污染产生者支付一定费用，将环境污染的治理责任通过法定授权或者合同协议方式完全转移给污染治理主体，接受委托的污染治理主体接受环保部门的监管，污染产生者被部分免除相应环境治理责任。环境治理责任的完全转移不能违背转移的集中性原则，同时还必须具备两个前提条件：接受委托的环境污染治理主体必须得到法定授权或者具有环保部门确定的资质条件；接受委托的环境污染治理主体必须具备足够承担环境治理责任的能力。

通常有以下三种情况：

第一，根据相关法律规定，一般污染者通过支付污水处理费、垃圾处理费等将环境治理责任转移给县级以上政府，由县级以上政府作为环境治理责任主体，集中处理处置市政环境污染物，这一责任转移属于法定授权。

第二，根据有关法规规定，市政管网覆盖范围内的工业企业可以按照规定向市政部门缴付一定费用（如排水费或污水处理费），将有关的污染治理责任移交给市政部门，这一转移也属于法定授权。

第三，工业污染产生者通过合同或协议，向专业环境运营服务企业缴纳污染处理费，移交环境治理责任，这种情况下，专业运营服务公司将承担环境治理责任，并接受环境部门的监管。这种治理责任的转移应当是环境部门监管的重点，确保接受委托的污染治理主体比污染产生者具备更强的治污能力，接受委托的污染治理主体必须取得相应的资质，并得到当地环保部门的许可。

五、环境治理责任的有限转移

环境治理责任的有限转移具有以下特点：一是有限责任性，委托方不会因为服务委托和付费而免除环境治理责任，仍然是环境治理责任主体，同时受托方根据协议仅对约定的服务负责，不与环保部门之间发生直接的责任关系；二是经济合同性，委托和被委托方之间是经济协议关系，即便委托方是政府，政府与运营企业之间仍然是经济协议，而不是行政许可；三是服务专业性，即便是有限委托，也需要专业化和规模化的介入，环保部门可以通过市场引导来要求环境责任方选择专业机构进行服务，实现环境服务的专业化相对集中。

有限委托的目的是提高服务效率，降低成本和清晰核算。在不改变最终治理责任主体的前提下，环境治理责任主体通过协议或者合同委托专业服务机构完成环境服务。

环境治理责任的有限转移模式有两种主要类型：

一是市政环境设施服务的特许经营模式。特许经营指城市人民政府在不改变自己的环境责任和环境设施产权最终所有的前提下，将一定区域、一定期限的环境服务，以一定的服务价格，通过竞争模式选择专业化的运营（投资）公司进行经营的模式。这种模式以经济协议约定双方责权，主要适用于城市污水、城市垃圾等市政性环境设施。这种模式也是目前中国污水和垃圾处理市场服务模式的主流。

二是工业污染责任主体的商业委托模式。商业委托指工业污染主体在不改变自己的环境责任和环境设施产权的前提下，将一定期限、一定内容的环境服务，以一定的服务价格，通过协议或合同选择专业化的运营服务公司进行经营的模式。这种模式下，污染企业仍然是环保监管的对象。这种模式在目前中国目前城市化率仍然低下、市政收集系统难以全面覆盖的背景下，在环境服务市场上占有很大比重。

六、业绩与资质共同支撑运营主体

无论是环境治理责任的完全转移，还是有限转移，都不能违反环境治理责任转移的集中原则。这就要求代理主体需要比被委托主体具备更强的环境治理责任承担能力，包括技术、经验、资金、人才等各方面的能力，这些是支撑运营服务主体能够持续尽责的基础，也是环境运营专业性的主要体现。

对于非政府主体而言，以上这些支撑条件是否具备，核心是依从市场原则来判断，即依据企业商业信誉，也就是既往业绩来选择运营服务主体。

以政府市政设施的特许经营为代表的有限委托模式，由于没有真正转移环境责任，因此政府在选择运营企业时，运营者的业绩和品牌就足以支撑。

但是，当涉及到环境责任完全转移时，除了业绩之外，还需要法律授权或者环境监管部门的行政许可，也就是环境设施运营服务的资质管理。资质管理是为了保障环境责任的集中原则，在责任转移过程中得以落实。

七、环境设施的产权是环境责任的载体

污染治理以环境设施的有效运营为基础，因此，一般而言，我们可以通过环境治理设施资产的最终所有权来判断环境治理责任的最终归属，判断环保运营资质管理的必要性，判断环境监管和处罚的对象。落实到具体的模式上，我们看到，市政设施的特许经营模式中，资产虽然在一定时期内可能属于投资运营者，但是资产的最终所有权属于城市政府，因为城市政府仍然保有了相应的环境责任；工业污染治理设施的委托运营，其最终资产应该属于委托者（即污染产生者），而不是受托者。 

当环境治理设施采取BOO模式（建设-运营-所有）建设时，无论其处理的是工业废水还是生活污水，因为运营者拥有环境治理设施的最终产权，需要承接污染者的环境责任，即设施运营者必须接受环保部门的监管，需要得到法定的授权或者环保部门颁发的资质。

当环境治理设施采取BOT模式（建设-运营-移交）建设运营时，其运营者只拥有一定期限内的有限产权；因此，其投资运营者一般并不承接完全的环境治理责任，主要对合同委托方负责，并不直接接受环境部门的监管和处罚。因此，对于这类设施运营主体而言，环保部门给与的资质就不是必需条件。

当环境治理设施在建成后委托专业机构运营服务时，完全不涉及产权问题，环境责任保留在委托方之中，这种模式的运营者不属于资质管理的范围，应该依据市场业绩选择服务主体。

政府通过事业单位或者国有独资企业方式运营市政设施，设施产权的国有属性诠释了责任在政府，因此，没有转移环境责任。这类运营者作为非市场的、属地性经营主体，一般既没有资质管理，也没有业绩要求。但是为了保障环境服务的质量，需要要求运营单位配备足够的专业人员，可以从人员来控制服务质量。

具体情况可能是复杂的、复合的系统，但是，如果能够把握产权这条主线，容易界定资质管理和环境监管的范围。

八、环境设施运营产业的定位与出路

在环境设施日益增多，技术要求逐渐提高的背景下，环境部门对环境治理设施运营单位进行管理，是保障设施有效运营的核心，也是促进环境产业战略升级和转型的关键。

提高环境设施运营水平的核心是促进运营服务产业化发展，这一产业化包括了运营服务专业化、规模化和品牌化的内容。为了促进促进运营服务产业化，需要三个方面的努力：

首先在认识上，需要在理论分析上认清和统一环境设施运营服务的定位和责任，保证环境产业相关促进性政策的延续性的、一致性。

其次在目标上，需要提高环境运营服务的进入门槛和产业层次。目前，中国环境设施运营服务业产业化程度低、规模小，亟需引导提高集中度。因此，不能拿关系国计民生的环境保护事业做产业试点，也就是不能因为扶植中小企业或者狭隘的民族产业的产业政策，而降低和干扰了环境设施的有效运营。

另外在手段上，提高产业化水平的主要工具是以业绩和服务水平为核心的市场引导，同时辅以必要的行政干预。建议采取措施和手段包括： 

一是逐步建立环境治理设施的专业委托经营制度体系，继续建全市政设施的特许经营制度体系，完善环境治理设施市场化经营的机制，让环境设施运营服务全面进向市场服务范围，实现环境服务的外部化，为产业化打下基础。

二是以品牌运营企业为主体，建立公开的环境设施服务业绩、人员、技术的网络信息平台，增加信息对称，帮助管理部门和市场主体掌握第一手信息，引导市场充分竞争，通过竞争提高服务，促进产业集中。

三是建立环境设施运营服务的绩效评价体系，公开服务和绩效结果，对运营服务主体实行优质优价，用市场机制促进环境设施运营服务企业的优胜劣汰

四是通过以资质管理为主要组成的环境行政许可，在优秀的、专业化的、社会化的运营服务商之中，在自愿基础上选择不超过100家企业，作为能够承接环境完全责任的专业环境企业，在完全环境责任的商业环境设施服务模式项目上，承担连带的环境责任，由国家环境保护部门进行严格的资质管理，使其成为环境产业领域值得信赖的主力军。

编辑：全新丽