环境白皮书:迎接环境管理体制改革的新纪元

清华环境白皮书之一 

迎接环境管理体制改革的新纪元 

陈吉宁　钟丽锦　傅涛
二○○八年七月

　　中国因为奇迹般的持续经济增长而全球瞩目，与此同时，中国的环境问题也受到了全世界的关注和争议。众多水体经过长年治污却收效甚微，松花江等江河水污染事件以及频发的湖泊蓝藻事件导致很多地区的饮用水安全受到威胁，部分河流水资源开发过度，许多流域生态功能失调，三亿农村人口存在饮用水不安全问题，1/5的城市空气污染严重，土壤污染和固体废弃物污染问题日显突出；酸雨、沙尘暴、海域污染、跨界河流污染、持久性有机物、气候变化等跨区域和全球性环境问题则成为西方所谓的“中国环境威胁论”的主要论据。

　　不可否认，各种事实表明我国的生态环境已经进入了污染事故的“高发期”，各种环境问题的爆发速度和强度也似乎远远超出了人们的预料，在全中国人民还没有做好思想准备，还没有来得及充分体会经济发展带来的成果时，各种环境问题的频发如同“当头棒喝”，为中国的发展方式以及环境管理敲响了警钟。

　　在内部生态环境事故频发，外部国际压力激增的两面夹击之下，“环境问题”一时之间成了与“中国”最相关的热点关键字之一，人们对环境的关注度也越来越高。2006年，温家宝总理在环保大会中特别强调要实现“三个转变”——强调环境保护与经济增长并重，强调环境保护与经济发展的同步，强调要综合运用法律、经济、技术和行政手段解决环境问题——以期纠正中国长期以来经济发展与环境之间的不平衡。而随着2008年国家环境保护总局晋升为环境保护部，人们对中国环境问题的解决充满了希望；但是，中国环境问题的解决尚需要多方面的努力，包括行政管理体制的创新、环境决策机制的科学化、综合管理手段的发展、以及各种社会力量的发动与参与等等，本文将仅对中国环境管理改革中需要思考的几个重点问题进行讨论。

一、中国需要综合职能型的环境保护部门

　　中国的环境问题已经在悄然之间走向了复合化和社会化的趋势，越来越多的环境问题与各种社会生产生活环节相互交织；癌症村、湖泊蓝藻爆发、松花江化工厂爆炸事件等一系列看似与环境不直接相关的公众健康事件或安全生产事故，甚至洪水、雪灾、地震等自然灾害的发生，最终都会回归到生态环境问题之上，日益综合复杂化的各种环境问题对新时代的环境管理机构的综合能力提出了更高的要求。

　　正如德国著名社会学家Ulrich Beck先生的“危机社会”理论所言，随着人类社会发展的复杂化，环境问题也越来越复合化和社会化，造成社会系统风险性和危机性的日益加剧；而发展中国家由于生态环境承载力受到经济快速发展的巨大挑战和冲击，则会面临更大的生态环境危机和社会发展危机，因而被称之为“双重危机社会”。同时，Beck也指出在现代“危机社会”之下，由于环境问题具有渗透于社会经济发展各个环节的特性，因此环境危机的有效防治和处理是预防和缓解各种社会危机的核心环节，而综合职能型的环境管理职能部门则是处理日益复杂化、社会化环境问题的重要基础。这就要求环境管理部门不仅具备丰富的环境专业知识，担负起政府环境行政和环境执法的专业职能；而且还要能够掌握并运用经济、法律、行政等各种管理手段，并且具有参与综合决策、审计等综合职能部门的权力，能够参与国务院各类经济发展的规划决策，能够与政府各部门进行协调，能够对社会经济发展过程中的各类环境绩效表现进行审计，对各类环境问题进行全程科学分析和控制。

　　毫无疑问，中国正处于“双重危机社会”之中，人口的日益增长与城市化、工业化的高速发展给原本就已经脆弱的生态环境带来巨大的冲击力，经济发展与环境保护的冲突愈为突出；而且在全球经济一体化的今天，我国发展道路上遭遇的环境问题将比欧美发达国家过去发展道路中所遭遇的环境问题更为复杂化和严峻化。但是，我国的环境管理部门目前尚不具备应对各类社会环境问题的能力，因为我国的环境管理部门长期以来被定位为一个国务院直属专业办事机构，难以有效参与政府的综合决策，也不具备与其它政府部门协调的能力，距离综合型职能部门的要求尚有很大差距。

　　在环境问题日益严峻并受到高度重视的今天，我国各级政府已经意识到过去以专业部门为核心的环境管理模式已无力应对中国今天的各种复杂化和社会化的环境问题，并提出了要发展多样化管理手段的要求。但是，仅仅是强调管理手段的多元化对于我国环境问题的解决是远远不够的，我们还必须强调中央政府各部门、各级政府观念的转变，强调对我国环境问题与经济发展关联的正确认识和重视，强调对综合职能型环保部门重要性和必要性的认识，强调环保部门的自身改革和能力建设。2008年环保部的成立掀开了我国环境管理改革历程的又一重要帷幕，我们期待中央政府对环保部门的转型给予实质性的支持，赋予环保部门参与综合决策和环境审计的权力，建设一个全新的具备运用各种管理手段能力、具备综合科学决策能力的综合决策型环保部门，以有效解决我国的环境问题。

二、决策科学化是环保部门实现向综合决策部门转化的根本

　　温家宝总理强调的“三个转变”是一次对经济发展与环境发展长期不平衡的矫正，但是，环境保护部门能否对环境问题进行宏观科学认识和决策既是环保部门实现向综合决策部门转化的基础，也是从根本上解决我国环境问题而进行有效制度安排的客观要求。

　　我国环境管理发展的三十余年，环境管理部门一直被定位为政府直属专业执行机构之一，采用命令性行政手段为主导的环境行政管理。由于受到体制和机制因素的限制，环境管理部门不同程度地存在狭隘性、片面性、短视性、随意性、不科学性等问题，主要体现在如下几个方面：
其一，环境决策受到各级行政长官个人意识的影响深远是造成我国环境决策随意性的重要原因之一，决策缺乏科学性、系统性和客观性，容易导致低效甚至无效的环境管理。

　　其二，我国的环境行政管理中有许多事倍功半的“运动式”环境管理，各种挂牌、命名、评比之类“环境运动”消耗了大量的人力、物力、财力等资源，但由于缺乏科学系统的分析和决策，“环境运动”虽然形成了短暂的环境效应，却难以形成长效的环境治理效果，不能从根本上解决中国的环境问题。例如，近期环保行政部门通过行政方式强调所有的污染源都必须在一定的时间内安装在线检测仪器，没有系统分析和考虑检测仪器的投资、运行、管理以及相关的成本收益，简单排斥第三方污染物检测体系以及监管体系的制度设计。通过媒体，我们看到，很多企业安装的在线检测仪器成了无用的“摆设品”，造成相当的资源浪费。

　　其三，迄今为止我国已经颁布各种与环境保护相关的法规、部门规章和规范性文件数百件，国家环境标准近千项，但是由于缺乏基础研究，众多法规、规章、文件以及标准存在“简单拷贝国外有关条款规定”、“求大”、“求高”等问题，一定程度地存在不可操作性、不合理性以及相互之间的排斥性，难以发挥应有的作用。有很多国内外专家学者和基层的污水处理工作者对我国现有污水排放标准的可行性和合理性进行了质疑，即使在污水处理技术和环境保护优于我国的欧洲，其污水排放标准的规定都没有我国的严格。表明上看，制定高要求的污水排放标准是为了控制水污染，解决水环境问题，但是不考虑环境问题解决的阶段性和经济性问题，使得所谓的“高标准”根本不能实行，反而带来经济不公平等问题，引发治理欺骗行为，造成更为严重的环境伤害。

　　不科学决策不仅无法有效解决环境问题，还会造成大量的资源浪费，更不可能应对目前我国日益社会化和复杂化的各类环境问题。面对环境问题日益复杂化和社会化，决策的科学化是传统环境管理部门向综合性职能部门转变的基础。而决策的科学化包括两个方面一是在国家的宏观决策中科学考虑环境因素，赋予环境管理部门参与综合决策和审计等综合性职能；二是环境管理部门本身的决策科学化，改变以往应对式、抗争式、起伏式的管理模式，不仅要针对特定环境问题的科学分析和思考，还必须将各项环境决策与社会宏观经济发展相结合。

三、发展环境诉讼是我国环境管理法制化建设的重要环节

　　纵观各国的环境管理体系，法制化是实现有效环境管理的重要基础。虽然我国环境管理也一直呼吁要重视环境管理的法制化，但是，在发布了近千部有关环境保护的法律、法规、标准之后，我国环境管理的法制化程度仍然很低。一方面，大量法规政策缺乏科学性和可操作性，而且环境执法不力，致使各项法规政策不能有效发挥其作用；另一方面，我国环境管理体系中尚未建立起有效的环境诉讼制度，受到环境危害的公众无处申冤，环境诉讼主体缺位致使法制体系不完善。

　　毫无疑问，加强环境立法的科学性，严格执法是我国当前推进环境管理法制化建设的重要工作；但是，发展和建立完善的环境诉讼制度同样是推进我国环境管理法制化的当务之急。环境诉讼是环境管理法制化的重要组成，它允许在环境污染事件发生时，由受害民众或环保公益团体或环保机构对污染行为人起诉，环境诉讼是完成环境管理法制化的重要基础。但是，这项制度却一直是我国环境管理法制工作中的空白之处。在我国，公众的环境诉讼意识非常淡薄，在发生环境污染事故，公众利益受损时，公众多半采取投诉、信访等方式来维护自己的环境权益，却很少有受害人提起诉讼要求污染者进行损害赔偿。同时，我国目前的法律体系中，在环境公益诉讼的民事、行政方面都存在起诉主体缺位的尴尬，也造成了我国环境公益诉讼发展的瓶颈。

　　发展和谐社会，以人为本，就必须要尊重每一个人的基本权益，包括环境权益在内。随着我国社会经济的不断发展，环境问题的重要性也越来越突出，可持续的经济发展需要良好的环境管理做为支撑，而有效的环境管理需要强有力的法制建设和公众参与，随着我国公民环境意识和维权意识的不断提高，发展环境公益诉讼，切实为公众维护其环境权益是当前环境管理改革的重要任务，政府可以通过建立专项基金的方式，为遭受环境污染影响，需要帮助的老百姓提供法律支持；同时必须完善法制体系，允许特定的主体，如环境管理机构为环境污染受害人发起诉讼，通过司法途径来进行更有效的环境管理。

四、信息公开化是公众参与环境管理的重要基础

　　公众参与是受到世界各国公认的重要而有效的环境管理手段之一，因为公众参与是维护公众利益的最有效手段之一，目前公众参与已经成为西方国家环境管理中的重要力量之一。与之相比，我国环境管理中的公众参与程度就显得很低，而且力量很薄弱，这与长期以来我国政府不向公众公开有关环境信息是直接相关的，我国的老百姓在各种环境社会事件面前往往都是“不明真相”者。由于信息的不公开，老百姓无法了解事件的真相，不仅无法参与到问题的解决过程中，而且容易造成众多虚假谣言、误传对公众的误导，引起老百姓的误解、恐慌，甚至导致公众对政府的不信任。

　　公众参与是环境管理的重要手段，而信息公开则是公众有效参与环境管理的重要基础，如美国的法律体系中就有专门的立法明确规定公众有知晓各种环境信息的知情权，而且公众可以通过媒体、网站或者其它渠道实时地获取其生活范围的有关环境信息和数据。信息公开不仅仅是向公众普及环境知识、提高公众环境意识、认识环境问题真相的重要手段，同时信息公开还是动员公众社会力量的基础。

　　在SARS事件、圆明园环境影响评价听证会、禽流感事件、以及松花江水污染等事件爆发之后，让我国政府对社会事件、环境事件等信息公开的重要性有了新的认识；同时，在新的体制引导下，我国政府在信息公开方面正在发生巨大的转变，政府开始向受公众监督型政府和服务型政府转型。2007年，原国家环保总局发布了第一部有关信息公开的部门规范性文件《环境信息公开办法（试行）》，并与《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008 年5月1日同日生效。《环境信息公开办法（试行）》要求环保部门要通过有关媒体渠道向社会主动公开环境法律法规、环境保护规划、环境质量状况、环境统计和调查信息、突发环境事件应急预案、主要污染物排放总量、排污许可等近二十类环境信息。希望这项《办法》能够在广度和深度上进一步拓展，真正为公众知晓环境信息建立通道。

　　此外，环境问题的解决还需要借助多方社会力量，发展政府、学术、企业、公众等多方面的“环境同盟军”。自2003年起，清华大学与中国水网联手发起的“环境战略沙龙”、“水业高级战略沙龙”、“水业高级技术沙龙”等系列民间活动就是多方“对话”方式的创新，将政府、学术、企业三方的高层人士聚集在一起对中国城市水业改革的各种热点问题进行讨论，在政府、学术和企业之间形成良好的三方“对话”平台和“伙伴关系”，至今已经成功举办的30余次活动对中国城市水业改革的推进和发展起到了积极的作用。因此，我们希望通过更多的“沙龙”、“对话”加强政府、学术、企业、公众在环境管理方面的交流和沟通，大力发展“环境同盟军”，借助各方人士的环境管理潜能，为有效解决我国的环境问题群策群力，实现我国的环境保护目标。

相关专题：第一期环境战略沙龙

编辑：王彩霞