迎接中国环境保护的综合管理时代

清华环境白皮书之一

迎接中国环境保护的综合管理时代

陈吉宁　钟丽锦　傅涛
二○○八年七月

中国因为奇迹般的持续经济增长而全球瞩目，与此同时，中国的环境问题也受到了全世界的关注和争议。众多水体经过长年治污却收效甚微，松花江等江河水污染事件以及频发的湖泊蓝藻事件导致很多地区的饮用水安全受到威胁，部分河流水资源开发过度，许多流域生态功能失调，三亿农村人口存在饮用水不安全问题，1/5的城市空气污染严重，土壤污染和固体废弃物污染问题日显突出；酸雨、沙尘暴、海域污染、跨界河流污染、持久性有机物、气候变化等跨区域和全球性环境问题则成为西方所谓的“中国环境威胁论”的主要论据。

各种事实表明我国的生态环境已经进入了污染事故的“高发期”，各种环境问题的爆发速度和强度超出了人们的预料，在中国人民还没有做好思想准备，还没有来得及充分体会经济发展带来的成果时，各种环境问题的频发如同“当头棒喝”，为中国的发展方式以及环境管理敲起了警钟。

在内部生态环境事故频发，外部国际压力激增的两面夹击之下，“环境问题”一时之间成了与“中国”最相关的热点关键字之一。2006年，温家宝总理在环保大会上特别强调要实现“三个转变”——强调环境保护与经济增长并重，强调环境保护与经济发展的同步，强调要综合运用法律、经济、技术和行政手段解决环境问题——以期纠正中国长期以来经济发展与环境之间的不平衡。而随着2008年国家环境保护总局晋升为环境保护部，人们对中国环境问题的解决充满了希望；但是，中国环境问题的解决尚需要多方面的努力，包括行政管理体制的创新、环境决策机制的科学化、综合管理手段的发展、以及各种社会力量的发动与参与等等，本文仅对中国环境管理改革中的综合化趋势等问题进行讨论。

一、中国需要综合职能型的环境保护部门

中国的环境问题复合化和社会化的趋势显著，越来越多的环境问题与各种社会生产生活环节相互交织；癌症村、湖泊蓝藻爆发、松花江化工厂爆炸事件等一系列看似与环境不直接相关的公众健康事件或安全生产事故，甚至洪水、雪灾、地震等自然灾害的发生，最终都会回归到生态环境问题之上，各种日益综合复杂化的环境问题对新时代的环境管理机构的综合能力提出了更高的要求。

正如德国著名社会学家Beck先生的“危机社会”理论所言，随着人类社会发展的复杂化，环境问题也越来越复合化和社会化，造成社会系统风险性和危机性的日益加剧；而发展中国家由于生态环境承载力受到经济快速发展的巨大挑战和冲击，则会面临更大的生态环境危机和社会发展危机，因而被称之为“双重危机社会”。同时，Beck也指出在现代“危机社会”之下，由于环境问题具有渗透于社会经济发展各个环节的特性，因此环境危机的有效防治和处理是预防和缓解各种社会危机的核心环节，而综合职能型的环境管理职能部门则是处理日益复杂化、社会化环境问题的重要基础。这就要求环境管理部门不仅具备丰富的环境专业知识，担负起政府环境行政和环境执法的专业职能；而且还要能够深入到各级政府的宏观经济政策、发展规划、财税、组织和社会管理等过程中，具有参与综合决策的能力和权力，能够参与国务院各类经济发展的规划决策，能够对社会经济发展过程中的各类环境绩效表现进行审计，对各类环境问题的进行全程科学分析和控制。

毫不疑问，中国正处于“双重危机社会”之中，人口的日益增长与城市化、工业化的高速发展给原本就已经脆弱的生态环境带来巨大的冲击力，经济发展与环境保护的冲突将愈为突出。事实上，引起我国各种环境问题的核心原因就是“超常发展”，我国经济发展模式在“求高求快”的驱使下，忽略了环境承受力的限度，因而导致环境系统的“决堤”；以太湖流域为代表的经济核心区域，虽然经济得到了飞跃发展，但是城市赖以生存的水体却因为过量的污染物而丧失了部分功能。我们认为，我国的环境问题不能单纯依赖末端污染物治理来解决，而必须调整社会的产业结构、城乡结构、消费结构等经济体系，这不是一个监测执法型环保部门的能力所及，需要一个可以参与国家经济宏观决策的综合型环保职能部门。

面对日益严峻的环境问题，我国的环保行政表现平平，因为我国的环境管理部门长期以来被定位为一个国务院直属办事机构，难以有效参与政府的综合决策，也不具备与其它政府部门协调的能力，无法有效制约“超常”的经济发展，也无法掌控由此引发的各种环境问题。

面对环保管理的无力，中国政府提出了发展多样化管理手段的要求。但是，仅仅是强调管理手段的多元化对于我国环境问题的解决是不够的，我们还必须强调中央政府各部门、各级政府观念的转变，强调对我国环境问题与经济发展关联的正确认识和重视，强调对综合职能型环保部门重要性和必要性的认识，强调环保部门的自身改革和能力建设。2008年环保部的成立掀开了新一轮我国环境管理改革的帷幕，我们期待国务院对环保部门的转型给予实质性的支持，赋予环保部门参与综合决策和环境审计的权力，建设一个全新的具备运用各种管理手段能力、具备综合科学决策能力的综合决策型环保部门。

二、决策科学化是环保部门实现向综合决策部门转化的根本

温家宝总理强调的“三个转变”是一次对经济发展与环境发展长期不平衡的矫正，但是，环境保护部门能否对环境问题进行宏观科学认识和决策既是环保部门实现向综合决策部门转化的基础，也是从根本上解决我国环境问题而进行有效制度安排的客观要求。

环保部门决策科学化的体现主要有两个方面。其一，国家经济宏观决策过程中需要对环境问题的正确认识和决策的科学化，这就要求环保部门有为国家的经济发展提供客观、科学建议的能力。我们呼吁赋予环保部门参与宏观综合决策、规划和审计等综合型职能，同时更要强调加强环保部门的能力建设，调动多方面专家的力量为国家的宏观经济发展献计献策。

其二，微观环境管理决策要科学化，因为只有环保部门自身实现了决策科学化，才有可能支撑其参与宏观经济综合决策，做出科学建议。我国环境管理发展的三十余年，环境管理部门一直执行命令性行政手段为主导的环境行政管理。由于受到体制和机制因素的限制，环境管理部门不同程度地存在狭隘性、片面性、短视性、随意性、不科学性等问题，例如，环境决策受到各级行政长官个人意识的影响深远，决策缺乏科学性、系统性和客观性，导致低效甚至无效的环境管理；我国的环境行政管理中有许多事倍功半的“运动式”环境管理，各种挂牌、命名、评比之类“环境运动”消耗了大量的人力、物力和财力，但由于缺乏科学系统的分析和决策，“环境运动”虽然形成了短暂的环境效应，却难以形成长效的环境治理效果，不能从根本上解决中国的环境问题；我国已经颁布的各种与环境保护相关的法规、部门规章和规范性文件数百件，国家环境标准近千项，但是由于缺乏基础研究，众多法规、规章、文件以及标准存在“简单拷贝国外”、“求大”、“求高”等问题，一定程度地存在不可操作性、不合理性以及相互之间的排斥性，难以发挥应有的作用，一些所谓的“高标准”根本不能实行，反而带来经济不公平等问题，引发治理欺骗行为，造成更为严重的环境伤害。

历史已经验证，宏观经济发展对环境问题的忽视已经让中国付出惨重的环境代价；同时，环境管理的不科学决策又造成了大量的资源浪费。今天，受到中国不仅亟需一个强而有力的综合型环保职能部门，而且环境管理部门也必须改变以往应对式、抗争式、起伏式的管理模式，必须具备科学决策和参与宏观综合决策的能力，才有可能实现这次重要的蜕变。

三、信息公开化是公众参与环境管理的重要基础

公众参与是受到世界各国公认的重要而有效的环境管理手段之一，也是维护公众利益的最有效手段之一。目前公众已经成为西方国家环境管理中的重要力量之一，与之相比，我国环境管理中的公众参与程度就显得很低，而且力量很薄弱，这与长期以来我国政府不向公众公开有关环境信息是直接相关的，我国的老百姓在各种环境社会事件面前往往都是“不明真相”者。公众不仅无法参与问题的解决过程中，而且容易造成众多虚假谣言、误传对公众的误导，引起老百姓的误解、恐慌，甚至引起公众对政府的不信任。

可以说，公众参与是环境管理的重要手段，而信息公开则是公众有效参与环境管理的重要基础，如美国的法律体系中就有专门的立法明确规定公众有知晓各种环境信息的知情权，而且公众可以通过媒体、网站或者其它渠道时时获取其生活范围的有关环境信息和数据。信息公开不仅仅是向公众普及环境知识、提高公众环境意识、认识环境问题真相的重要手段，同时信息公开还是动员公众社会力量的基础。

在SARS事件、圆明园环境影响评价听证会、禽流感事件、以及松花江水污染等事件的爆发之后，我国政府对社会事件、环境事件等信息公开的重要性有了新的认识，在信息公开方面正在发生巨大的转变，政府开始向受公众监督型政府和服务型政府转型。2007年，原国家环保总局发布了第一部有关信息公开的部门规范性文件《环境信息公开办法（试行）》，并与《中华人民共和国政府信息公开条例》同日在2008 年5月1日生效，要求环保部门要通过有关媒体渠道向社会主动公开环境法律法规、环境保护规划、环境质量状况、环境统计和调查信息、突发环境事件应急预案、主要污染物排放总量、排污许可等近二十类环境信息。希望这项《办法》能够在广度和深度上进一步拓展，真正为公众知晓环境信息建立通道。

此外，环境问题的解决还需要借助多方社会力量，发展政府、学术、企业、公众等多方面的“环境同盟军”。自2003年起，清华大学与中国水网联手发起的“环境战略沙龙”、“水业高级战略沙龙”、“水业高级技术沙龙”等系列民间活动就是多方“对话”方式的创新，将政府、学术、企业三方的高层人士聚集在一起对中国城市水业改革、环境管理的各种热点问题进行讨论，在政府、学术和企业之间形成良好的三方“对话”平台和“伙伴关系”，至今已经成功举办的30余次活动对中国城市水业改革的推进和发展起到了积极的作用。我们希望，通过更多的“沙龙”、“对话”加强政府、学术、企业、公众在环境管理方面的交流和沟通，大力发展“环境同盟军”，借助各方人士的环境管理潜能，为有效解决我国的环境问题群策群力，实现我国的环境保护目标。

四、综合性环境管理需要完善的法律体系保障

纵观各国的环境管理体系，法制化是实现有效环境管理的重要基础，依法行政也是众多拥有成功环境管理经验国家的根本。虽然我国环境管理也一直呼吁要重视环境管理的法制化，但是，在发布了近千部有关环境保护的法律、法规、标准之后，我国环境管理的法制化程度仍然很低，主要表现在三个方面：一是大量法规政策缺乏科学性和可操作性；二是环境执法不力，致使各项法规政策不能有效发挥其作用；三是我国环境管理体系中尚未建立起有效的环境诉讼制度，受到环境危害的公众无处申冤，环境诉讼主体缺位致使法制体系不完善。

为了真正有效解决我国各种日益社会化和复杂化的环境问题，我们强调环境管理综合化的重要性，强调建立综合型环保职能部门的必要性；同时，我们还必须强调环境管理的法制化建设和依法行政，因为法律规定是环保部门的行为准则，而依法行政则是确保环境决策客观性和科学性的重要基础，也是实现综合环境管理的重要保障。在当前的环境管理法制化建设工作中，我们必须要首要解决以下三个方面：其一，加强环境立法的科学性，因为只有在科学的行为准绳规定下，才能保证作为的科学性和公正性；其二，严格执法，这是推进我国环境管理法制化建设的重要工作，因为执法不严或者有法不依只能让“依法行政”和“环境综合性管理”成为空谈；其三，发展和建立完善的环境诉讼制度，允许在环境污染事件发生时，由受害民众或环保公益团体或环保机构对污染行为人起诉。环境诉讼制度是环境管理法制化中的重要组成，也是公众参与的一种重要方式，但是，该项制度却一直是我国环境管理法制工作中的空白之处，公众的环境诉讼意识非常淡薄，在发生环境污染事故，公众利益受损时，公众多半采取投诉、信访等方式来维护自己的环境权益，却少有受害人提起诉讼要求污染者进行损害赔偿。随着我国环境事业的不断深入，公民环境意识和维权意识的不断提高，发展环境公益诉讼已经成为当前环境管理改革中的必需，通过司法途径来进行更有效的环境管理。

编辑：王彩霞