政策性资金和水务市场的接口—刘昆

编者按：在中国水网和清华环境系主办的"2006城市水业战略论坛"上，中仪国际招标市政公用事业咨询部副总经理刘昆进行大会发言，主题为：“政策性资金和水务市场的接口”。会后，中国水网根据录音对发言以及现场的提问做了整理（未经本人审核），现特别推出。

以下为发言内容：

各位领导、各位来宾，女士们、先生们，大家好。今天我非常高兴来这里和大家欢聚一堂，共同探讨中国水务的发展之路。首先感谢清华和中国水网为大家提供了这么一个机会，非常感谢他们为此做出的艰苦细致的工作，我今天和大家交流的题目是政策性资金和水务市场的接口。

我先介绍一下目前中国水务市场的政策性资金的背景。今天的中国水务市场已经完全不同于水务市场化初期的市场，水务市场化已经过了所谓经济学的磨难期（春秋战国时期），进入了成熟期，我们目前已经脱离了对英美模式的简单的揣摩和模仿，进入到自主上升通道。在早期的时候大家都考虑BOT、TOT还是其他的一些模式，今天我们考虑的模式应该比这个问题层次要深，细节上要更为丰富。

考虑这个问题是水务市场的主体。应该说通过分析，我们看到，今天水务市场的主体是非常艰辛的，政府主管部门一直在沿袭列宁的所谓的制高点。今天改革也是从根本上改变这种管理的体制，通过社会资金的引入，并不是真正要做到国退民进，而是要做到国家资本在这个政策体系里面建立相应的话语权，这样市场政策就有了对政府进一步的要求，要求他更为注重政策的操作、评估、跟踪体系的建立。

作为政府我们认为他面临三项问题，首先就是如何及时出台具有前瞻性的战略性政策，以建设部为例，出台过几个文件。这些文件在我们和中国水网、清华大学水业政策研究中心共同出版的市政公用改革相关文件汇编上都有相当细致的条款。第二就是如何利用经济杠杆调控市场的行为。我们一会儿会展开说。第三就是如何实现有效的过程监管，因为我们知道监管是大家一直放在嘴边的话题也是政府非常头疼的事，今天上午也和相关官员沟通过，监管条例可能很快出来。这个监管条例实际上更为注重过程监管，一个污水处理厂在过程中已经发生变化，而不希望由环保局去罚他出水的情况，这个也是政府职能上根本性的转变。

作为投资人，因为我们国家的政府是强势政府，那么有了政策，包括我刚才说到建设部、发改委、国务院的有关法令。政策能不能到位？这方面也有政策不到位的风险。还有今天要展开说的不尽科学的融资结构。

为了能够更有效的了解这个市场，我们对中国的水务市场做了大量的调研工作，目前在中国市场我们搜集到了153家有业绩的投资人，我们对他们的投资主体和业绩进行了相应的文件和数据跟踪。

结果显示：第一，投资人类型在不断转化。这个行业内我们叫它洗牌。

第二，市场投融资体制的变化，使我们了解市场、了解需求、了解平衡点、支点如何调节。我们知道市场需要政策，是不是这些政策没有出台呢？有部分政策已经出台了。我刚才讲到的相关文件的汇编，这是我们从三万个建国以来颁布的法律法规、条令里面收集到的现有的、有效的相关改革的文件，建设部城建司也非常支持这个文件，作为一本正式的出版物也会发生，目前在会上都是免费赠给与会代表。

第三我们发现在政策支持下怎么来做政策性的工作？就是刚才说的经济杠杆。从投融资的角度有一些终极指标来判断一个项目；实际上从经济学的角度，只能利用财务和金融杠杆来调节支点，杠杆调节得好，包括融资成本、和地方政府的相应的条款的松紧程度，、享受的政策程度都直接影响了项目的指标，今天上午发改委的许司长也提到，下一步的工作重点是降低水务市场的成本，投资人目前的融资成本是这个成本中相当大的一块。

中仪主要是从事政策性资金或者外贷项目的政策性资金的招标采购工作，所以我们有我们的优势。我觉得每个咨询公司都有他的特点，我们的特点就是我们非常熟悉政策性资金，给大家介绍一下我们的3331制投资模式。3331就是一个项目作为一整个盘子，政府出资30%，我们指的是财务资金，地方筹资30%，融资信贷30%。应该说这种形式在转轨期非常有效地支持了大批基础设施的建设。但是在市场化进程中也出现了一种情况，就是从投资主体转换这个鼓励政策的前提下，出现了投资成为全部融资的整体，投资人完全以项目作为项目的融资贷款，这样做会造成投资风险大，融资风险高。这个行业是公用事业，公共产品的三大特性就是垄断性、公益性，还有公共性。所以我们在这里说，千呼万唤始出来。政策性资金是不是说政府要退出这个舞台？我们给大家的答案不是这样的。那么我们怎么做呢？

中仪国际招标公司组织了项目组，05年以来，配合有关的政策研究机构，研究的主题就是政策性资金的特性与水务市场的衔接。

给大家介绍一下政策性资金的工程。首先是作为财政性手段的国债，但是它不是一个财政资金，第二是作为主权外债，一会儿常杪博士会详细介绍详细的情况。第三就是外国政府贷款，叫双边政府贷款，曾经有27个国家和中国政府签订过外国政府贷款的协议。一会儿我给大家介绍一下最近马上推出的开放式政策协议。

其实大家都可以看到我们的市政小六项，就是污水、自来水、垃圾、集中供热、燃气、公交改造。但实际上政策性资金在这几年转轨期，包括未来，刚才于晓东处长介绍的未来的“十一五”规划中，主要支持配套管网的建设、支持城乡统筹的建设。我们就建议淮安市政府把取水口改造涉及四千万资金量的拿出来由政府承担，政府在取水口改造这块能够得到国家的相应的政策支持，这个在一定程度上减轻了投资人的负担。

政策性资金的特点：作为政策性资金有他的优点，是以财政作为担保的；第二是利息低、贷款期限长；还有就是事实证明，近些年来我们国家引进的这些外贷项目，给国家基础设施领域、市政公共行业带来了大量的先进管理理念和机制。缺点就是申请时间长、事情标准苛刻。

我们千呼万唤的是什么样的政策性资金？现在在所有配合建设部、开行做的新的金融协议里面，都把它叫做开放式金融协议。傅涛博士和我本人都一直配合主管部门在做这项工作，现在这个协议已经正式签署了，昨天我跟开发行和评审二局、评审三局、汪部长已经正式签字。一会儿我给大家讲一下这个协议。

为什么要签开放式金融的协议？不用说大家也知道，社会资本，包括我们这里的各种类型的投资人，对这种政策性的非常情有独钟。

第二就是政策性资金的缺点可以通过具有可操作性的实施细则来克服。

第三点就是以政策性资金的管理观念带动投资人。但是政策性资金的贷入会使你受到项目管理上的约束。首先政府的监管约束，这样就可以使投资人感受到这种先进的理念和先进的项目管理政策和相应的程序。

我们说金三角是什么呢？很小一部分的政策性资金，支持了投资人的投资信心，包括降低了投资成本，减少了投资风险，最后造成的结果就是以扶植带动监管，这也就是我们要向国务院做的监管文件里面一个非常重要的因素。

目前存在的一个问题我想今天时间不够就不细讲，就是政策性资金的衔接问题。我经常接到电话，我们这个项目已经拿到政策性资金。但是投资人进来，他们这些钱就不能用了，是不是这样呢？我们和世行做了沟通，因为世行在外贷项目里是老大哥，世行项目是非常规范的。那么中仪招标公司以世行项目为模板，作为一个模式，我们一共归纳了七种模式，这些模式相当专业。我来不及细讲，所以今天我暂时把它过去，但是我想说的是我们有办法克服这种衔接点，在不对世行做任何欺诈的情况下，我们有办法解决这种资金的衔接。

我们推广这些模式的目的，第一就是加强投资人使用政策性资金的信心。第二是加大政策性资金对水务改造的支持力度，第三是进一步优化水务市场的融资环境，第四也是政府特别希望我们做这个课题能达到的目的。以前排水公司是下面的事业单位，自来水公司是全资单位，我们提倡了一贯的原则就是以扶植代监管，你只有和他在资金上有很强的依赖性。我们想这种很强的资金连带关系会带来非常有利的监管。

那么几点建议，首先加大研究力度，充分发挥金融产品、金融工具作用。

未来五年，国家开发银行，与建设部签订的开放式金融协议。它有三个特点，我先说一下框架。这个项目第一可以直接贷给投资主体，无论是外资投资企业还是国内的企业都可以直接代给投资主体；第二是他的期限长，利息低；第三就是部分股本金贷款。以特许经营协议作为抵押条件，只有通过公开竞争赢得特许经营权的投资人，才能拿到特许经营协议到开行融资，那么他的渠道有两个，一个通过地方向开行的分行申请；第二可以向总行申请。有关的具体细节大家可以向我们咨询。开行也希望我们能够在今年通过推广这个项目，在全国找到示范性模式，先示范后推广的这么一个模式。

第二个信息就是大家一直说的，欧美国家在这方面都用市政债券，但是我们国家没有。通过近期和国家发改委的沟通证明市政债券发展有望。亚洲金融危机警示我们通过市政债券很大比例扶植的市政设施有没有倒掉。02年之前的发债高峰期实际上20%的企业债券是市政债券。我们已经把这个数据提供给了国家发改委和财政部，但是预算法的软预算里目前不允许我们企业自行发展债券。目前应该说这件事已经有了比较大的进展。

第二就是我刚才说的简化申报程序，形成绿化通道，开行也是非常尊重这个原则，在事实细则中也完全按照这个原则来做。

今年要在全国用开行的资金作为导向，推广三到五个示范项目，这些示范项目不仅股本金能够拿到相应的贷款，而且股本金能够拿到软贷款作为示范项目。

第三就是刚才介绍了33331制。现在我站在这里，我也不知道新的政策性资金配比到底怎么样。所以我希望真正能形成制度性管理。

大家认识中仪招标是我们因为做招标起家的，但是今天希望能用我们自己在过去几十年积累的，和我本人的项目经验给大家提供服务，我们公司总裁今天也来到现场，我代表他向大家表示感谢，感谢大家多年来对中仪招标公司的扶植，谢谢大家。

主持人傅涛：感谢刘总，感谢曹总，也感谢中仪国际对本次会议的支持。我想最后环保决定里面，监管也都强调了政府的责任。所以在这个背景下，政策性资金的使用无疑是很重要的一个环节。无论是市场化主体还是政府，都要认真地考虑使用这个低成本高效率，能够引导政府政策性资金的方式。

（中国水网 独家提供）

编辑：全新丽