“十一五”期间的污水处理规划-于晓东

于晓东：“十一五”时期城镇污水处理设施的投资需求与建设规划

编者按：在中国水网和清华环境系主办的"2006城市水业战略论坛"上，中国国际工程咨询公司社会事业部城建环保处副处长进行大会发言，主题为：“十一五”时期城镇污水处理设施的投资需求与建设规划。会后，中国水网根据录音对发言以及现场的提问做了整理（未经本人审核），现特别推出。
　　以下为发言主要内容：

　　感谢中国水网提供这么一个机会，我来介绍一下“十一五”城镇污水的规划和编制情况。
　　我们这个规划是去年九月份开始通过，截止到目前规划基本上完成了，现在已经上报到国家纪委。到目前为止，我把工作的一些阶段性成果，还有一些想法和大家沟通一下。

　　可能大家听到规划这个词的感觉就是那种宏观的、比较虚的那种国家的文件，但是，从“十一五”开始，我们国家对规划特别是这种建设规划，更多的是从资源配置的角度来对一个行业进行一个整体的梳理，对资源进行一个分配。所以我们这个污水规划也是基于这种理念，从五到六个方面对我们这个行业进行分析，最终提出来适合我们国家的这种污水行业的一个分析政策。
　　总体的框架是这样，首先呢我们要分析中国城市的污水处理设施的现状和问题，这是我们分析的基础。第二块我们要分析今后五年或者十年内，我们这个行业在污水处理方面到底有多大需求。这个需求我们也分两个方面，首先我们要从水欢迎的污染现状，从污染物的控制出发，而且要和环境的规划相结合，这是我们规划编制的最大的一个特点，就是以前我们建设归建设，规划放在规划一边，最终两个没有衔接起来，这次我们把这两方面衔接在一起。
　　第二我们是从城镇的用水增长状况来分析，这也是我们正常做项目的一个理念。我们出水量是多少，我们有多少污水需要处理，同时要和我们的财政能力和配套设施一起进行综合分析。提出我们目标的处理费，还有处理能力。这是第二块，就是一个需求的问题。
　　第三大块是根据我们的存在的问题，还有这个需求分析，我们提供今后五年，污水处理方面的一个投资重点，一会儿我把这个重点做一个介绍。和以往我们只重视新增能力，不重视配套设施建设有很大的区别。
　　第四块我们这次也是新提出一个理念，就是以前我们的污水处理全部是从局部出发，这次我们要从整体上，对整个的资源的分配进行布置。我们要根据它的水源地，根据污染物的状况，污染物排放的量，根据这些综合性的东西来分析，与这几大流域的规划相衔接，最终把新增的能力有效地配置下去。然后呢就是我们的投资，这个我们要计算一个“十一五”甚至到“十二五”的整个的一个投资的需求，这样为国家就这个行业怎么进行融资的安排，提供一个建议。最后，我们在技术政策、管理政策等等方面提出一些建议。这是我们整个规划的一个大的方面。我自己理解，整个的规划实际上是一个可行性分析的思路，只不过我们分析的目标是整个国家的污水行业，就是摸清现状，找出问题，分析需求，最后提出方案，然后得出投资和政策建议，这是我们整体的一个大的思路。
　　首先我想介绍一下我国污水处理设施的现状。我们从建设部得到一个准确的信息，到2004年全国有611座城市建有708座污水处理厂，总的污水处理能力是4912万立方米，这是比较准确的。同时这次污水规划还把全国的1636个县城也纳入到规划的范围中，所以我们对这个现状也有一个分析，全国的县城一共有117座污水处理厂，总的处理能力是273万立方米，这是我们这次规划当中，661座城市和1636个县城污水处理设施的现状。
　　也就是说，到2004年我国城镇污水处理能力总量是达到了5185万立方米。同时，我们这次规划也是建立在我们对全国31个省、市、自治区的规划进行评估的基础之上，所以我们也统计到了31个市省自治区目前在建的规模，这个规模将近有3500到4000万方。这样的话到05、06年初，我们国家整个的污水处理能力，能够达到9000万立方米，这是通过分析得出这么一个数字，这个数字也让我们很惊讶，我们国家经过近十年的投入，我们这个设施能力的增长非常快。
　　投资方面，就是说从98年以后，国家就加大了这方面的投入，国债的投入有600亿元，带动其他资金1500亿元，这样的投资力度也保障了我们的污水处理能力能够迅速达到这样的水平。这是整个设施的一个现状情况。这个设施增长这么快，我觉得还是取得了一定的成绩的。首先，国家环保总局一共有745个国控断面，我们对这些国控断面在1995年和2004年的情况进行了一个对比分析。从1995年到2004年，我们一类到三类的水质情况，从95年27.4%增加到37.7%，这个增长量还是很大的；同时，劣五类的水质从36.5%下降到了28.2%。从这个角度来看，我们水环境的整体情况还不是很乐观，但是它已经从一个不好的状态，甚至一个向反方向发展的状态，已经开始向好的方向发展，我把它比喻成中国水环境发展的一个拐点，虽然还是一个不好的状况，但是已经发生了一个质的变化。特别是我们近十年GDP增长非常迅速，已经达到12万亿，我们的环境承载了这么大的GDP的量的情况下，我们的水环境还是发生了转变的，说明我们国家特别是“九五”“十五”对污水设施的投入加大还是抓住了战略机遇的，把环境做为国债投入的一个重点是非常正确的。这是我们对目前设施状况，还有水环境的一个变化状况，综合分析以后得出的这么一个结论。
　　讲完这个现状情况，就要讲设施存在的问题。问题呢，大家平常在工作中可能都比较了解了，但是呢，没有量化。这次，我们是把这几个大家公认的问题进行统计分析，得出了一些比较量化的数据，也为我们后面的建设规划提供了一些数字的基础。
首先第一个大问题就是我们的管网建设之后，污水厂设计规模偏大，负荷率普遍较低，这是一个目前存在的最大问题。首先咱们讲运行状况，这次我们这个经过对全国31个省的调研，对主要的原因统计了一下，首先就是说我们这个造成负荷率偏低最大的原因是管网滞后，特别是国债资金项目的管网滞后，这是第一个大问题。
　　第二个大的原因就是说很多项目的设计规模偏大，特别是一些外资项目，当时由于它有一定的利用资金的要求，所以说规模也相对偏大。
　　第三个造成负荷率低还有工艺设计方面，也是存在一定的问题，还有包括处理费不能满足要求，这是一个机制上的问题。
　　还有一个就是说，我们这次调研发现，在某一些区域、城市，它的产业结构调整以后，它的用水量下降得非常大，和我们当时预想的水量增长有很大的区别。最典型的是厦门有一个厂由于产业结构调整，它的用水量下降非常明显，所以这样也造成规模偏大。
　　还有包括有的城市规划布局的调整，由于这几年国家城市化进程加快，很多以前是郊区，现在变成市区了，也对水厂的运营，对水厂的负荷率有很大的影响。
　　还有一个大的问题，就是这种BOT的项目，实际上在真正运行过程中也有很多漏洞，这也造成了运营的负荷率偏低，是一个主要原因。
　　这是我们通过了大量的分析得出了一些影响咱们污水厂运行的几大主要原因，这是第一块。
　　第二块就是这个管网建设滞后，这个就是说原因很简单，主要是投资不足。滞后到什么状态？全国城市总共的污水管网长度是7.8万公里，平均的长度，我算了一下是每万立方米8.1公里，但是低的省份可能连1公里/万立方米都不足。我们对全国31个省，特别是城市我们进行了一个分析，可以看出各个城市相差非常大，象北京、天津这些就比较好，差的也有很多。这是管网建设的，就是说我们从量上看出来各省市，在这个污水处理方面对管网建设一是不重视，还有一个就是建设滞后的情况。这是我们得出的一个量化的数据。
　　第二个大方面存在的问题就是我们几大配套措施，也是有问题的。首先呢就是污泥，这个可能整个行业里面，对这个问题认识也是非常统一的。虽然大家都在提这个问题，但是到目前为止，我们这次调研发现整个污泥的处理方面还是非常滞后的，只有个别的大城市在做，整体的效果并不好，这个我们最后还要作为一个重点来投入。第二个就是再生水，这个同样也是雷声大雨点小，整个设施的运行状况和使用效率都不高。还有一个就是我们以前建设的污水处理厂，它的工艺需要改造，这也是我们发现的一个问题。
　　第三个大的问题就是说整个咱们这个污水处理行业，它的体制，收费方面的问题。首先呢就是污水项目，有些城市不错，有些城市在建设的过程当中，一些配套的征地、收费等各方面的政策落实不到位。第二个就是保证运营的费用问题也是得不到很好的重视，还有很多城市没有开通污水处理费。第三个原因就是我们整个污水行业的产业化，进展也不是很乐观，这个也造成我们整个行业现在总量很大，但是效率不高的局面。这是整个污水处理行业存在的三个大的问题。
　　以上是我讲的第一方面，就是现状方面。

　　第二方面就是需求和目标。
　　还是刚刚提到的环境的需求，就是目前国控断面水质的情况，虽然有好转，但还不是很乐观，这是第一个情况。第二个就是结合国家“十一五”的环境规划提出来的，我们有一个COD、氨氮的控制性的指标，根据全国环境保护“十一五”规划，2010年全国总量控制指导性目标为：COD排放总量控制在1300万t，氨氮排放量控制在140万t。这个可能说大家都会问算得准不准，我觉得至于说数字的精确我觉得不是主要的，关键是这两个指标为我们今后的水厂的建设提供了一个方向性、数量级上的一个目标。这样，我认为它的作用是应该达到了。这是第一个，从环境需求方面，我们提出来污水处理设施的建设需求。
　　第二个我们从传统的水量需求上进行分析，首先我们看这两个图，第一个图就是我们国家从1991到2004年用水的状况，其中这个中间黑的空格就是实际的供水量，大家可以看到在1994年是达到了最高点，94年之后有一个下降的趋势，到2004年有一点回升。所以说就是说从我们这个整体的水量分析来看，我们国家这10年经济整体增长非常快，但是水量并没有和它一起正向增长，也说明我们国家经济的节约性，经济发展的健康程度也是在提高的。这个为我们下一步预测“十一五”甚至“十二五”的水量提供了一个宏观的指导，就不会出现各个城市水量的增长五年翻一番的状况。
　　在这个分析的基础之上，当然我们也做了大量的工作，对于各个省、市，最终我们提出了全国整体的一个增长水平，预测2010年污水排放量比2004年增加15%左右；2015年在2010年基础上增加10%左右，也就是说到2010年，我们每年污水的排放量达到464亿立方米，这是我们预测的一个结果。这是一个很关键的数据，为我们下一步确定建设规模提供基础。
　　有了水量以后，就有了规划目标的提出。因为这个规划目标呢是一个比较综合的，所以也经过几轮讨论，最初呢三部委一些文件上提到了是60%，最近国务院的一个文件《关于落实科学发展观 加强环境保护的规定》，这里面提出来，城市的污水处理率是不低于70%。我们综合了这几个文件，以及我们对现状情况的分析，最终我们提出来，就是建议综合性的指标应该是在65%左右，然后各专项指标，就是这个图片上显示的，到2010年底，全国城镇污水处理率平均达到60%以上，其中省会以上城市平均达到80%以上、地级市平均达到60%、县级市平均达到50%、县城平均达到30%；北方地区缺水城市再生水利用率达到污水处理量的20%以上。这是我们规划目标的具体情况。
　　但是这个目标我觉得大家还是不必追求它具体是多少，我觉得这个还是一个方向性的东西，因为整个水量的变化都是连续、动态的，这个还是政策性更重一些的一个指标，为我们整个行业提供一个目标而已。
　　有了指标以后，我们就经过分析，有了这个处理率，我们通过现状的能力的分析，建议到“十一五”末，全国城镇污水集中处理能力达到10000万立方米/日左右；城镇污水集中处理系统的处理量达到300亿立方米/年左右；预计污染物年消减量为COD 600万t以上，才能完成我们这样一个处理率的指标。也就是说，我们这次最终提出的建设规模是和两个方面的需求都能够吻合的。同时我们提出来，因为污水处理工程它的目标年，按正常来说，一般都是七八年，甚至十年，所以这次我们也把目标年放到了2015年。我们也提出到“十二五”，希望再增长3000万左右的处理能力，这是我们提出的远期的大的指标控制，并进行了一些项目的准备，是这么一个情况。这是建设任务。

　　我们这个目标定了，建设任务明确了，下面我们要进行建设重点，还有进行对新增能力进行一个总体布局的分析。
　　首先还是管网。我们把目前已运行的，在建的，还有已建设的这三块，用这个单位处理能力的一个平均长度，包括全国的平均水平，以及有一些专家测算的单位能力多少长度是合理的，我们也用了几个方法综合分析，最终提出了整个管网建设量化的程度，这个作为我们测算投融资的一个基础。
　　第二块呢就是设施的建设，设施的建设就是说分三部分，一个部分是升级改造，专家有一个比较细的测算，根据到1998年之前设计的水厂，到2002年建成，这部分能力有所提高，我们要进行改造，进行提高，还有以前的水厂的规模的提高，这样我们也提出来升级改造的整体的建设规模。
　　第二块就是在建项目，这个我们有详细的统计。
　　第三块就是新建的一个规模，大致就是在“十一五”末期能够达到一万万这么一个能力，再储备三千万的能力，作为我们“十二五”的一个能力储备。
　　第三块的投资重点就是污泥，这次我们也提出了相对宏观污泥处理的政策。我觉得大家也没有必要在这个政策本身上进行争执，先要把这件事情确定下来，把它的战略性、重要性确定下来。至于今后污泥处理真正走出一个很好的路子，还要靠在座的各位一起努力。这个是在污泥方面，而且现在经过我们呼吁，污泥问题现在已经引起了一些领导的重视，这个可能在下一步的工作中还要进行深化。
　　第四方面就是积极推动污水再生利用，这个是另外一个投资重点。

　　这几个投资重点我们进行分析以后，同时它的配套设施的能力，也都做了量化的分析，但是对这个新增的这几千万的处理能力，我们怎么来分配？是延续以前的模式，即市、县有需求就往上报，还是说要进行一个整体布局？
　　这次我们是做了一个非常大的工作。
　　首先，是请各个省、市往上报这么一个大的规模，这个规模是非常惊人的，比我们已建、在建加起来还要高；因为它的水量预测都是虚的，是为了要项目。我们这次从总体出发，对各省的需求分析，也结合它的水量的需求，结合它的环境规划，结合污染物削减，我们对各省整个的处理规模，包括项目、布局，我们进行了大量的平衡的工作，也是把资源往下配置的工作。包括现在没有建设的水厂的城市，还有重点流域、水源地，然后东部地区，这都是我们在工作中掌握的一些原则。在工作中，最终每个省都有一份评估报告，同时我们还和国家几个重点流域，特别是南水北调、三峡库区、首都水资源、滇池、淮河、松花江等，这些东西我们的重点流域，我们跟它的流域规划也都有效地结合起来，比如说松花江的规划里面基本上和我们的规划是吻合的。这样，经过几轮的分配，最终我们把整个新增的四千万方左右的新增能力分配下去，给国家做一个能力的汇总表，以及后面的项目清单。项目我们也做了一个定性的分析，应该说将近1500个项目，这是大数，小于5万吨的是达到了85%，在5万吨和10万吨之间的是10%，10万吨以上的只有5%。这个数据对我们今后整个行业的工作的重点和重心应该可以提供一个方向性的指导作用。这是我们对新增能力的一个分析、分配。
　　接着，我们在以上的分析基础之上，对投资进行一个相对详细的测算。因为这个各省、市的造价水平不一样，我们就采取价钱平均，对管网、新增能力、污泥这些投资重点等等进行综合分析，最终我们测算出一个总体需求是3000亿左右。但是这个投资，大家不要认为，这个从2006年开始到2010年结束，不是这样的概念。因为5年计划是我们人为来分割的，但是实际上投资是连续的，包括我们在建的规模也是动态的，也是要跨5年计划的。所以说这个投资只能说作为一个大致的估算依据，真正的投资状态肯定是比“十五”还要加大，这是一个结论。同时，投资的结构跟“十五”是不一样的。“十五”期间主要是新增能力的投资，我们这个投资结构主要是管网，然后才是新增能力，其次是污泥、旧厂，然后是再生水，是这么一个投资的分析。今后如果国家在这方面有国债投入的话，我们也建议按照这个顺序来进行。
　　最后就是这个政策保证措施和政策建议，这个我就不详细说了，包括建议各省抓紧规划和水价改革还有一些相关的提供技术、政策，还有管理的保证措施，这个我们以后可以进行沟通。
　　这个规划形成了，我觉得最终的效果是把我们这个行业十几年的建设状况，存在的问题，所取得的成绩，还有今后发展的方向、发展的重点，进行了梳理，让不管是领导还是我们这些业者，对这个行业有一个脉络清晰的把握，可能有利于大家更好地开展工作，这个是我们最终能够达到的一个目的。

　　最后我想在这个场合，也表示一下感谢，因为整个这个工作，半年多，一直是在这个国家发改委投资司、建设部城建司，还有环保总局规划司的全程指导下进行，所以说对我们的整个支持是非常大的，这是我要感谢的第一方面。
　　第二方面我们要感谢这次给我们派出专家的单位，包括环保总局的规划院，建设部政策研究中心，北京市政院，西南市政院，华北市政院，北京环科院，北京排水集团，建设部城建院，还有广州市政院已经清华大学水业政策研究中心。这些单位为我们提供了很好的专家，提供了大量的数据和基础资料，在这里我也一并表示感谢。
　　谢谢大家。

（中国水网独家）

编辑：全新丽