一位老环保对污水处理市场化的新看法

　　在2006年城市水业战略论坛上，一位参与讨论发言的老先生由于时间关系，不能完成其尖锐而有激情的发言。为此中国水网其后专门采访了这位先生，他是国家环保总局原外经办主任刘春玉。年过花甲的他仍然对中国的环保事业满腔热情，对于国内的污水处理市场化，他也有很多想法愿意与同业交流。

　　刘春玉认为城市污水处理市场化中有7个问题需要弄明白。

　　首先是污水处理市场化的进展与方向

　　刘先生比较激烈地认为城市污水处理市场化当前的状态大概可以描述为十二个字：“局部倒退；总体徘徊；前景堪忧。”水业市场化的最根本目的（出发点和归宿）是解决资金短缺和效率低下，水业市场化、投资主体多元化的基本实现方式是项目融资和产权改革。刘春玉说，他所说的局部倒退主要就市场化的两种实现方式而言。他认为：总体上说，在政策、法规、导向层面上，以BOT为代表的项目融资由荣到衰、停滞不前，被边缘化。而实际上，BOT类项目融资是解决资金和效率两大问题的最直接有效的实现方式。当前，以大型市政国企和大型跨国水务集团为主角的股权并购、重组，得到了舆论推崇、政府支持，成为市场化主流。有主权性质的国有产权被变卖，有的甚至是100%套现变成外资独资；几个经并购形成的特大企业在城市污水处理方面所投入的资金和形成的污水处理能力，与“十一五”期间几十亿吨待处理污水和近万亿资金需求相比，仅是杯水车薪。在股权并购中，广大中小民企被拒之门外。市场化、多元化的投融资体制和机制，仍停留和几年前一样的呼唤阶段，远没有形成，民营资本仍没被调动起来。

　　其次是政府在市场化中的作用

　　刘春玉认为在污水处理市场化方面，中央政府的职责或作用是定政策、出法规、投资金。党中央和国务院已经制定出有关的重大方针政策，确定了方向。在法规方面，当前最需要一部综合、全面、详细、可操作的“城市公用事业特许经营导则”，使各种市场化方式，如专家指出的BT、BOT/LOT、BTO、BOT/BOOT、ROT、BOO、股权转让、合资合作等等，按导则对号入座，实现规范的操作，产生规范的文件，特别是每个项目的特许经营协议。刘先生根据其长期从事世界银行项目工作的经验，认为这样一份导则的制定有其紧迫性和必要性。它应该是一部非强制执行的，但实践中有必须遵照执行的操作规范手册。而其中最具代表性的的BOT类项目融资应该是重点。关于国家的投入，除必要的流域性的污水处理项目和主权性质突出的管网建设等外，应该主要用于鼓励、支持、吸引、拉动多元化投资的目的，促进多元化的投资主体和多元化投资融子机制的形成。
　　对于地方政府来说，刘春玉认为，在BOT类特许经营项目中，它们的作用有6个，在项目的不同时间和空间分别为：主权代表者；执法监管者；政策提供者；产权拥有者；业主政府；合同一方。这6个作用或角色缺一不可。前三者适用公法、行政法，后三者适用民法、合同法。在具体的项目运作中，有的地方政府无视自己同时做为政府和合同一方的多重责任，而将合同交给下属的某些实体来签署，这些被委托的实体无论在法律上还是实际操作中，都无法实现地方政府应该起的作用和履行其应承担的责任。

　　第三个问题是监管问题

　　刘春玉说，强化监管似乎成为推动城市水业市场化的第一要务，这一点从政府有关部门的文件法规到专家舆论，上下似已形成共识。他认为，在坚持市场经济改革方向的进程中，应注意不要使“强化监管”成为“过度监管”，尤其是对于BOT类的项目融资。对于这类项目，特许经营协议签署之后，在特许经营规定的投资、建设、运营期内，市政府和投资者/运营者之间的关系是合同甲方乙方的关系，此时政府对合同另一方的成本监管，是对投资/运营者自主经营的干预，是对合同另一方权利的侵犯。往大里说，这不符和市场经济基本原理，是对市场的破坏。在刘先生看来，对于获得特许经营权的企业来说，成本是企业自主经营的核心。在BOT类特许经营项目中，政府想促进成本的降低，从而降低消费者支付的费用，只能通过在授予特许经营权过程中的市场竞争和提供良好的鼓励支持性的政策来实现，而不是在签订协议后再去监督成本，去查帐。如果真正想实现城市水业的市场化，政府的职能不仅仅是一般意义上的转变，必须根据具体事务做实事求是的特定的转变。

　　第四个问题是一刀切的招标

　　有关部门近几年来出台的关于特许经营和加强监管的法规中都规定，特许经营项目必须招标。刘春玉说，这里有几个问题：不加区别的刚性地要求一律进行法规中规定的所谓规范的招标，是不现实或者说不可能的。这里牵涉到地方政府的能力、专业中介机构发展的水平等，还有成本和时间；我国的招标开始于利用国际金融组织贷款，然而这些国际金融组织的招标并不是一刀切，而是根据不同项目及其投资规模，分为若干种，主要有：国际竞争招标（ICB）、有限竞争招标（LCB）、采购（Shopping）、合同（Contracting）等等。行政法规强制性规定的一律进行招标，不仅实际上是不可行的，而且已有的招标也不一定符合中央投资主体多元化政策的本意，譬如有的招标要求投标人的资质必须是世界500强。至于说通过招标实现反腐倡廉的目的，是必要的但不应该是主要的。反腐倡廉有党和国家的各项政策、法律和中纪委、监察部等专职部门，招标承载不了这个重任。

　　第五个问题是水价

　　刘春玉认为，我国的水价概念仍然模糊，需要进一步明晰。而且，在水价的制定过程中，国家只能定政策、原则，要实现市场化，价格要由市场定。要降低价格，从而降低消费者负担，只能通过市场竞争和政策支持来实现，而不是政府规定一个低价格。污水处理费的价格应该因地制宜，个案有别。

　　第六个问题是银行界的两难境地

　　刘春玉先生说，一方面，国家开发银行和四大商业银行处于对贯彻中央政策的高度责任感和巨大市场的吸引，积极城市水业市场化的贷款业务；另一方面，存在由于城市水业市场化程度太低，借款人仍以政府独资企业为主，很难采用一般法人客户和同意信用评级方法进行平评审的困难，风险较大而难于放贷。银行业由此处于两难境地，根源在于水业市场化进展缓慢。就城市污水处理而言，市场化的项目融资虽有地方自发的积极性，但受政府法规的制约，不能迅速发展；政府没有制定出可操作的项目融资导则（操作手册），银行也就没有相适应的贷款评审标准，不得不沿用计划经济政府投资时代的靠政府信用贷款：借款人仍以政府财政局下属的城投公司和政府独资企业为主，银行很难用一般法人客户或统一评级方法进行信用等级和贷款评估审核。大量贷款靠的是政府出具的补贴证明、还款安慰函、收益权或收费权质押等保证方式，而这些都缺乏法律支持，一旦发生银企纠纷，银行的债权难以得到法律保护。

　　刘春玉最后谈到多元化的投融资机制问题，他说，虽有许多专家的研究，提供了潜在的多元化投资主体及其利用方式，但是污水处理项目融资的多元化投资融资机制，没有实质进展，仍停留在几年前的呼唤阶段。

　　言谈之间，能够感受到刘春玉先生对于中国环保事业的一片赤诚之心，他说，也许他提出的7个问题过于尖锐，也许思考还不够成熟，但是，如果能对污水处理行业的发展有所益处的话，他也就非常欣慰了。我也被刘先生的真挚所感动，这位老环保的“仙人掌”言论在当前也算是一种新鲜另类的声音了，虽然带刺，却值得人们聆听和思考。

（中国水网　作者：全新丽）

刘春玉先生简历

1964 – 1984 鞍钢钢铁研究所 工程师，研究室主任
1985 – 1986 英国设菲尔德市政府环境部 助理污染控制官
1987 – 1989 辽宁省鞍山市环保局 局长
1990 国家环保局 污染管理司 付司长
1991 – 1993 国家环保局 外经办 付主任，计划司 付司长
1994 – 1998 国家环保总局 对外合作中心 付主任，执行主任
1998 – 1999 亚洲开发银行总部 内部咨询专家(Staff Consultant)
2000 退休，返聘在原单位
2001 – 2002 协助世界银行IFC筛选、推荐、准备污水处理BOT融资项目；写有《污水处理BOT与我国城市环境基础设施投资多元化的困境》等文章

编辑：全新丽