城市节水：践行“和谐”之道

我国已有城市669座，较1949年建国时增加了近9倍；城市人口近3.6亿，约占全国总人口的28%。到2020年全面建成小康社会时，预计我国城镇人口的比重将超过50%。据有关资料统计显示，我国国民收入的50％、工业产值的70%、工业利税的80%来自城市，且这一比例还将随着城市化进程的加快进一步扩大。近年来，由于城市规模急剧扩大、城市工业飞速发展，我国城市原有的水资源已远不能满足生产、生活的需求，部分城市的饮水安全受到威胁，接连出现的水资源短缺危机也已成为经济社会可持续发展的严重 因素——全国每年因城市缺水影响产值达2000亿至3000亿。因此，促进城市化健康发展、解决城市“水困境”已成为不容忽视的重大命题。
城市节水，任重道远
据水利部统计，全国669座城市中有400座供水不足，110座严重缺水；在32个百万人口以上的特大城市中，有30个长期受缺水困扰。在46个重点城市中，45.6%水质较差，14个沿海开放城市中有9个严重缺水。北京、天津、青岛、大连等城市缺水最为严重；地处水乡的上海、苏州、无锡、重庆等也属水质性缺水城市。目前，我国年缺水总量约为300亿m3～400亿m3，城市的年缺水量已远远超过60亿m3。北方地区缺水问题尤为突出，干旱缺水成为北方地区的主要自然灾害；我国长江以北水系流域面积占全国国土总面积的64%，水资源量人占全国的19%。整个华北地区城市的供水目前都是靠超采地下水获得，而地下水水位的逐年下降已经达到极其严重的程度——按照现在的抽水速度，再过10年到15年，很多地方将抽到基岩，也就意味着城市供水的水源会永远消失。另一方面，在缺水的同时，全国已形成区域地下水降落“漏斗”100多个，面积达15万平方公里，其中华北平原近7万平方公里面积的地下水位低于海平面；由于供水管网漏损严重，全国城市供水漏损量每年达到近100亿m3，相当于北京市2002年城市用水总量的13倍。
根据水利部《21世纪中国水供求》分析，2010年我国工业、农业、生活及生态环境总需水量在中等干旱年为6988亿m3，供水总量6670亿m3，缺水318亿m3。这表明，2010年后我国将开始进入严重的缺水期。同时，中国作为发展中国家，正处在工业化与城镇化发展的过程中，随着这一进程的推进，到2030年时，预计我国工业用水将增加1500亿m3，城镇用水将至少增加250亿m3。水利部预测，到2030年时，中国人口将达到16亿，届时人均水资源量将下降到1700m3，这已接近国际公认的警戒线。
负重前行，战果辉煌
（一）城市节水工作取得明显成效，城市用水效率不断提高
建设部副部长仇保兴在2005年6月7日国务院新闻办举行的新闻发布会上向媒体透露，根据对660个城市的统计，近3年来平均每年城市节水量约35亿m3。城市用水重复利用率提高到65.9％，其中城市工业用水重复利用率达到75.7％。值得指出的是，近年来我国城镇化进程加快，经济持续发展，居民生活质量和卫生条件不断改善，城市的供水量基本保持稳定，体现了城市用水结构优化和节水工作的成效——城市用水人口增加约15％，而生活用水量（包括公共服务）增长12.4％，低于用水人口增长比例。
（二）城市节约用水的规范化工作得到加强
新修订的《水法》进一步强化了城市节约用水内容。2002年以来，建设部会同有关部门，制定发布了包括居民生活用水、用水器具、供水管网漏损控制和污水再生利用等四个方面八项标准规范，对节水的技术指标、漏损率和用水计量等都做了强制性规定，进一步指导并规范城市节水工作，将节水工作纳入法制化轨道。  
（三）积极开展创建“节水型城市”活动，以点带面，推动全国的城市节水工作
党中央、国务院高度关注节水工作，从落实科学发展观和建设和谐社会的战略高度，把创建“节水型城市”工作纳入建设节约型社会的重要内容，统筹部署。自1996年建设部、原国家经贸委、原国家计委联合发布了《关于印发节水型城市目标导则的通知》以来，建设部大力推动全国城市的节水工作。各地以创建节水型城市为目标，综合运用行政、经济、技术等手段，不断提高城市用水效率。
据介绍，截止2004年，全国已有两批、共18个城市被评为全国节水型城市。第一批获得“全国节水型城市”称号的有：北京、上海、青岛、大连、杭州、徐州、太原、郑州、唐山共10个城市；第二批有合肥、海口、成都、扬州、绍兴、烟台和威海共8个城市。
实践证明，通过开展节水型城市的创建活动，有力地推动了全国的城市节水工作。建设部目前正在会同有关部门组织修订节水型城市考核标准，进一步推动节水型城市创建工作，并加大创建“节水型城市”的工作力度。
（四）供水价格改革进一步深化，有力促进城市节水
2002年，经国务院批准，原国家计委、建设部等部门联合颁发了《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》，确定了近期内推进城市供水价格改革的主要内容和相关政策措施。目前，35个大中城市居民生活用水价格（不含污水处理费）已由1988年的每立方米0.14元调整到每立方米1.26元，年均涨幅为16.4％，其中大部分城市供水价格已基本达到保本水平。截至2002年底，除西藏自治区外的30个省（区、市），全部实行了污水处理收费制度。征收污水处理费的城市共325个，占全国669个城市的48.6％。
（五）节水型生活用水器具逐步推广
建设部与国家发改委等部门积极推进节水型生活用水器具的认证工作。以新发布的《节水型生活用水器具标准》为依据，已经在全国范围内展开节水产品的认证与推广工作。
戒骄戒躁，尚有可为
虽然近年来我国城市节水工作取得了有目共睹的辉煌成就，但远未达到令人满意的程度。
（一）六大问题仍使城市节水工作面临严峻挑战
1、一些地区对节水的重要性、紧迫性缺乏清醒认识，也缺少思想上的重视。一些地区不顾自身的水资源条件，盲目发展高耗水、高污染项目；一些缺水城市热衷于建设大草坪、水景观；有的城市甚至认为推进节水会影响投资环境，把低水价作为招商引资的优惠条件；有些水资源相对丰富的地区更是没有充分重视节水问题，缺乏居安思危的意识。
2、节水设施投入严重不足，不能适应节水形势的需求。
3、水价改革不到位，不足以促进节约用水和污水再生利用，水价对企业供水成本的有效约束机制尚未建立，成本和水价相互攀升；节水器具难以推广，污水再生利用缺乏市场条件，污水再生利用设施建设缓慢，已建成的污水处理设施中相当一部分不能正常运行。
4、公众节水意识不强，浪费水资源的现象普遍存在，还没有形成全社会节水的良好风气。
5、供水企业改革进展滞后。供水企业普遍存在政企不分、依赖政府思想严重、核算管理粗放、缺乏节水降耗内在动力等等弊端。
6、供水管网漏损严重。根据对408个城市的统计，2002年，全国城市公共供水系统（自来水）的管网漏损率平均达21．5％，全国城市供水年漏损量近100亿立方米。
（二）城市节水效果差强人意，个中原因不一而足
1、水资源管理体制滞后，难以形成有效的节水机制。我国很多地方的水资源管理体制是“政出多门”。如有的地方是水利局、规划局、公用局、市政局、地矿局和建委“五龙”管水，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，而且工作交叉、责任不清，政企不分、相互矛盾。这类问题的存在人为增加了水资源管理的难度，无法对水资源网络联合调度，难以实现对水资源的优化配置和合理利用。
2、水价体系不合理，难以使水资源得到最优化配置。水价与节水是密切相关的，据专家测算，当水价占家庭收人比例超过1%的时候，才能引起人们的生活重视，而我国目前的这一比例远低于1%。企事业单位也是如此，水价（包括水资源费、污水处理费）只是占到生产成本和经费开支的很小一部分，难以引起他们的高度重视，也直接影响了各单位建设节水设施、利用节水技术、提高水的重复利用率的积极性。同时，水价体系不合理也影响了供水企业的生存和发展，使供水工程的维修、养护和更新改造缺乏资金，造成供水管网漏失率居高不下。
当前我国的城市供水价格主要考虑成本、费用、税金及利润，没有把水价作为调节供需矛盾，促进水资源优化配置的手段，我国现行的水价定价是从供水企业的角度，以成本补偿为基本定价原则，定价标准较低，造成许多城市的供水价格甚至难以补偿成本。在水利工程的用水过程中，许多灌区每立方米水的价格仅为0.05～0.10元，不及成本的一半，严重与价值背离；而几乎每个城市的污水处理费定价标准都不够补偿成本：据了解，污水处理成本每立方米一般要在0.40元上下，远低于运营成本；不仅水价和污水处理费偏低，水资源费标准也不高，这是许多地方自备井较多，滥取滥采地下水的一个重要原因。
3、基础设施老化，跑冒滴漏严重。由于历史的原因，我国城市供水管网有不少建立于上世纪50～60年代，有些老城区的供水管网甚至还是石棉管。随着城市的不断扩大，人口的增加和高层建筑的增多，这些老化的供水管网经常发生暴管和渗漏，使宝贵的水资源白白流失。                              
4、节水技术推广不力，节水宣传影响力有限。为了促进节约用水，多年来，国家和不少企业开展对节水技术的研究，并取得了不少研究成果，如节水设备、节水工艺、节水马桶、节水水龙头、无水洗车、治污设施等，但这些节水技术、工艺、设备得到广泛应用的并不很多。即使建成的节水工程中，有许多也没有得到有效利用。造成这种局面，既有水价不合理方面的原因，也有有关部门管理监督不够、推广不力的因素。例如，在各种用水设备和产品销售方面，一方面是大量的不节水产品不断涌人市场，另一方面是节水部门不能参加新、扩、改建项目的验收，只能眼睁睁看着旧式水具产品的投人、使用。同时，政府有关部门对节水的宣传教育方法陈旧，造成人们的水忧患意识不强，直接影响了节水的效果。
5、节水执法不严，难以杜绝水资源浪费现象。目前，我国已经颁布了一些有关水方面的法律和行政法规，如《水法》、《城市节约用水管理规定》、《水污染防治法》等。但由于政出多门，这些法律法规执行的很不到位，以罚代管的现象比较严重，节水的法律法规在一些地方走了形，变了样，节水的效果自然不会明显。
多方借鉴，知难而进
城市节水是世界性难题，正所谓它山之石，可以攻玉，对国内外节水经验的多方借鉴将使我国城市节水工作得以取得“事半功倍”的效果。
（一）计划用水，定额管理
城市特别是缺水城市应逐步实行计划用水和定额管理，此种做法早就通行于美国、加拿大、墨西哥和欧洲少数国家。定额用水并非限制用水，而是科学、合理、长远地用水。
城市用水定额管理是在科学核定用水量的前提下，核定人们的用水额度，在定额内实行福利性收费，超额部分实行适度的累进加价，同时实行分类水价，对居民生活用水、工商企业用水、机关事业团体用水实行不同的水价。在此基础上，居民生活用水将按照正常需要型、发展型、特殊型等实行阶梯式水价。
定额用水能有效地减少用水量，促进节约用水，减少排水量。调查显示，每少用一立方米水，就会少排放0.6～0.7m3的污水，能够减少污染。
（二）强制推行节水型用水器具
当前用水器具不符合节水要求是造成城市生活用水浪费的重要原因。强行推行节水型用水器具对节约城市生活用水具有十分重要的意义：据测算，一个不合格的水龙头一个月流掉1～6m3水；一个坏马桶每月浪费3～25m3水。为此，建设部发出通知，要求在今后2～3年内全部淘汰现有住房中螺旋升降式铸铁水龙头和一次冲洗量在9升以上的便器水箱；在所有新建、扩建、改建的公共和民用建筑中不应再使用明令淘汰的用水器具；对原有房屋建筑，安装使用不符合要求的用水器具的应尽早全部更换完毕；各级建设行政主管部门要在设计、施工及竣工验收等环节严格把关，对城市节水型用水器具安装普及应纳入节水型城市的目标考核工作，以保证节水型用水器具得到广泛使用。
（三）加强城市污水的处理回用
城市污水量稳定集中，不受季节和干旱影响，若处理达到一定标准将会变成城市稳定的再生水源。城市污水经过处理后，可作农业灌溉、工业回用、城市杂用水等用途。既可减轻污水排放对环境的污染，又可节约水资源。我国在“十一五”期间应进一步加大污水处理设施建设投入，提高污水处理率。
（四）降低城市供水管网漏损率
城市供水管网漏失是造成城市用水浪费和损失的一个重要原因。城市供水企业必须采取积极措施，一方面加大管网检漏力度，变被动修漏为主动堵漏；另一方面加强管网技术改造、完善检测手段、提高管网安全可靠性，从根本上减少供水管网漏损；城市建设行政主管部门应加强对供水企业管网漏损的考核和监督管理，并限期达标。
（五）加快水价改革
长期以来，由于政府按照福利事业管理模式来管理水价，执行低水价政策，水价不能起到调节水市场供求矛盾作用，导致水价低于实际成本，供水企业连年亏损：这一方面影响了企业的积极性，另一方面也加重了政府的财政负担；同时水价偏低，导致用户的节水观念淡薄，造成用水过程中的大量浪费和城市污水大量排放。因此，为发挥水价经济杠杆调节作用，应加快水价改革、逐步调整水价，使之有利于促进节约用水和城市供水企业的发展。
（六）合理布局，以法治水
城市建设行政主管部门应根据城市水资源的可供量，确定和调整城市建设布局和发展规划，实现与水资源相适应的可持续发展布局。应加强对水资源的统一管理，充分利用经济、法律、行政等手段加强城市用水管理，做到科学调度，使有限水资源发挥最大的经济效益。
城市节水的工作一方面系统而复杂，可谓“路漫漫其修远”，一方面只有建立在客观分析、多方借鉴、科学决策的基础上，“上下求索”、不断加大城市节水力度，方能一劳永逸地解决城市用水问题，为我国城市化、现代化建设提供稳定持久的后方保障。
（《中国科技成果》2005年第12期 中国科学技术信息研究所加工整理 作者:陈 敏）

编辑：全新丽