刘世坚：从长江大保护谈环保项目投融资

5、《财政部关于下达2019年度水污染防治资金预算的通知》(财资环〔2019〕7号)，2019年7月8日发布。

长江经济带生态保护修复奖励资金实行“先预拨、后清算”的办法...政策范围内省份要统筹谋划长江流域治理与保护，多渠道筹集资金，扎实推动相关工作，确保如期完成《长江经济带发展规划纲要》和《水污染防治行动计划》确定的治理任务，加快推进形成长江大保护格局。

2019年流域横向生态保护补偿机制奖励纳入本专项资金安排。

——如期完成治理任务的压力不小，多方加持和背书的力度、深度和广度可期。视具体情况不同，各类投融资主体和各种投融资模式都有机会，合法合规、融资到位和项目落地是最重要的衡量标尺。

从地方政府的反应来看，湖北应该是启动较早的省市之一，对包括上述文件在内的中央政策颇有呼应。其他沿江省份从去年开始也都纷纷采取行动，此处不赘。

二、环保类项目的主要特点

从投融资的视角来看，环保类项目的特点主要体现在以下几个方面：

1、项目适用范围和发展方向

既涵盖传统的市政环保项目，也包括与生态环境相关的综合治理类项目，如流域治理、河道整治、土壤修复、空气监测和治理、农村环境治理等。以近几年的政策、市场、产业环境及其演化趋势看，生态环境综合治理类项目在一定程度上代表着中国环保产业的发展方向，可以视之为新兴环保项目，发展潜力和投资需求巨大，投资、融资和运营的难度也相当之高，应属长江大保护领域的主要攻坚阵地。

2、项目的公益属性和必要的外部支持

环保项目的公益性或准公益性显著，项目产出的受益群体不固定，而且相对抽象，不易界定并引为向其收取费用或寻求补偿的依据。相应的，项目的直接收益无法覆盖自身成本，属于典型的公共服务类项目，需要有强大、持续和稳定的外部支持，特别是政府的支持与背书，否则难以为继。

“两山论”可以视为此类项目的最新缘起，也给予其强力背书。在2018年5月举行的全国生态环境保护大会上，习总书记进一步强调“要提高环境治理水平。要充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制，采取多种方式支持政府和社会资本合作项目”，直接为环保项目投融资点题。

3、项目界面和协同要求

新兴的环保类项目需要控制和治理的点源往往处于分散状态，不能简单遵循单体项目的惯例，采取“由点及面”的处理方式，而通常需要点、线、面三者协同进行，项目的开放性、综合性、复杂性和长期性都不容低估，长江大保护项目尤甚。在这一领域内，“一刀切”和“一锤子买卖”的思路和做法行不通，过去几年大行其道的名“PPP”实“工程承包”的模式也已逐渐式微，合规层面障碍重重，金融机构基本上不再买账，相关参与各方都需要做好打持久战和运营战的准备。

4、项目收益来源单一且缺乏可持续性

如前所述，环保类项目的公益属性很强，商业属性偏弱。尽管项目的前期投入和运维成本不低，有的本来就是资金和技术密集型，但项目能够形成的可变现的固定资产却十分有限，项目运营所能带来的经营性收入很少，更多体现为生态环境改善之后所产生的外部性效应。如何实现外部效应的内部化，合理取得溢价回收，保障项目的可持续运作，而非片面依赖地方政府一年一度的预算安排，是此类项目必须面对的核心问题。“长江大保护”的相关政策文件中反复提到的“生态补偿机制”，其实正是溢价回收机制的表现形式之一，也是为环保类项目收益合理开源的关键举措。不过在暂时没有高位阶法律保驾护航的情况下，此类机制的设计和运行一方面需要解决好央地、部际及区域之间的协调问题，另一方面更需要将其融入具体的项目投融资模式及实施路径当中，服务于各方共识及利益平衡，否则也非长久之计。

5、项目可行性和投融资路径选择

环保类项目涉及面广，资金需求大，且周期较长，社会效益较好而经济收益偏低，在项目可行性方面对任何地方政府、投资人或金融机构而言都是极大的挑战。取道特许经营、PPP、ABO或其他接地气的投融资模式，从资金、技术和管理等方面向战略或财务投资人借力，是政府直接投资或平台公司投资的传统路径之外的较为现实的选择。对此，“长江大保护“的系列政策文件中多有着墨，反映出决策层较为明确且一贯的思路。

三、环保类项目投融资模式的困局

在我国当前的政策法律框架之下，环保项目投融资面临较为明显的困境。

其一，政策导向高大上，但缺乏官方认可的主流理论加持，政策与市场之间存在较为明显的脱节。

与绝大部分基础设施项目相似，我国的环保类项目始终徘徊于政府直接投资、平台公司投资等传统投融资路径，以“或取或付”(Take or Pay)、最低需求保障机制为代表的创新亦无法照搬到大量新型的环保类项目之中，而在政府付费或补贴的资金来源拓展层面则一直缺乏有效突破，在PPP之后暂时还未找到可用于制度性改革或创新依据的主流理论，一些过渡性的安排(如此前业内热议的“F+EPC”)难以获得政策端和市场端的双重认可，相关政策环境具有比较强的不可预期性。举例而言，即便是对“或取或付”这样一些通过多年努力达成的基本共识，目前也开始受到新的挑战和质疑，将水务项目中的“基本水量”定性为固定回报的声音时高时低，不绝于耳。

其二，政策目标简单明了，但是牵涉范围偏大，战线偏长，社会公共利益保障与各方利益诉求之间的平衡不易。

环保类项目的公益属性强，目标明确，但牵涉的范围大，战线长，对于部门协同、区域协同、政策协同和利益协同的要求很高，各方利益诉求之间，及其与社会公共利益保障之间的平衡难以把握，综合治理类项目尤其如此。加之包括特许经营、PPP在内的投融资模式本身固有的与我国现行法律法规之间的冲突，使得此类项目推进起来缺乏有效的办法和路径。

编辑：赵凡