首例| 供水PPP项目滥用市场支配地位被处罚2000余万（附热评）

综上，本局认为，当事人附加其他不合理的交易条件的行为缺乏正当理由，是对其市场支配地位的滥用。

五、当事人的行为对市场公平竞争造成了损害

当事人作为吴江区行政区域内独家拥有自来水供水特许经营权的公用企业，通过自身的支配地位排除和限制其他经营者的合法竞争，损害了相关企业和消费者的合法权益。

（一）当事人附加其他不合理交易条件的行为，排除、限制了供水工程施工、材料设备市场中其他合法经营者的公平竞争。自来水供水工程的施工、材料设备市场本应是开放的竞争市场，只要具备法定资质的经营者或者符合国家、行业、地方标准规范的材料设备都可以进入该市场公平竞争。吴江区具备房屋建筑工程施工总承包三级或市政公用工程总承包三级及以上资质证书的企业有90家左右，众多房地产开发企业也大多具备供水工程施工资质。大量具备供水工程施工资质的企业和符合标准规范的材料设备供应商被排除在本案相关地域市场竞争之外，不公平地限制了此类商品或服务的竞争。

（二）当事人附加其他不合理交易条件的行为，限制了交易相对方的自主选择权，损害了交易相对方的合法权益。由于当事人在吴江区域范围内独家提供自来水供水服务，掌握供水工程审核验收职能，房地产开发企业为确保工程工期和顺利验收，按时向购房人交房，只能违背真实意思表示，将供水工程的施工和材料设备采购交由当事人或其指定公司承揽，限制了房地产开发企业的自主选择权。

（三）当事人附加其他不合理交易条件的行为，加重了企业和消费者的负担。由当事人指定施工单位的供水工程和由其采购或指定品牌、厂商的材料设备，其价格明显高于同类产品市场价。尽管房地产开发企业对过高的价格意见很大，但为了不影响楼盘工期，只能被迫接受高价。当事人的行为加重了房地产开发企业开发楼盘的成本，也增加了购房消费者的房价负担。

六、主要证据及其证明事项

本案当事人的市场支配地位及其违法事实，有以下主要证据：

证据一：

1、当事人营业执照复印件；2、《吴江市建设局与吴江华衍水务有限公司之吴江市区域供水特许经营协议》；3、当事人询问笔录2份、情况汇报、申请中止调查的说明及中止调查申请、有关情况的说明；4、当事人提供的《2014年度审计报告》。

证明要点：1、当事人的主体经营资格；2、当事人在吴江区城市自来水供水服务市场具有支配地位；3、当事人陈述申辩的相关情况；4、当事人2014年度的销售额。

证据二：

1、吴江金科扬子置业发展有限公司提供的《报装申请表》；2、江苏绸都房地产发展有限公司、吴江天鸿房地产开发有限公司提供的《告知》函；3、上海绿地（吴江）置业有限公司提供的《证明函》4、吴江鹏翔房地产开发有限公司提供的《联系单》；5、吴江海亮房地产有限公司提供的给水工程《免招标申请审批单》、《合同审批表》；6、苏州博盛房地产发展有限公司的给水工程《综合前期类免招标事项审批单》；7、中房（苏州）地产有限公司的《公司流程手册》；8、吴江华衍水务有限公司提供的《2013年合格承包商名录》、《2014年合格承包商名录》

证明要点：证明当事人利用其支配地位，在提供供水服务时附加指定供水工程施工单位的不合理交易条件的事实。

证据三：

1、华衍建工与房地产开发企业签订的部分《给水安装工程合同》、《接水装表协议》格式合同；2、当事人指定的苏州中宇建筑安装有限公司、浙江银珠机械设备制造有限公司等施工单位与房地产开发企业签订的供水施工合同及所附的《品牌表》；3、江苏绸都房地产发展有限公司提供的《华庭二次供水投标报价细目》；4、苏州市吴江海亮房地产有限公司提供的《吴江松陵海亮地产项目给水工程》预算书中所附的《二次供水泵房主要材料名录表》、《二次供水电控部分名录表》、《安装主材名录表》；5、吴江市伟业名墅房地产有限公司提供的《关于滨河名墅二次供水系统设计的审核意见（第二次）》、《关于滨河名墅二次供水系统设计变更的审核意见》及其附件《二次供水主要材料的品牌要求》；6、当事人与被指定的供水工程设计单位、施工单位签订的年度设计合同、施工合同，以及合同所附的《2014年度吴江华衍主要材料供应商目录（2014.12）》、《2014年度吴江华衍主要材料供应商目录（第一版）》；7、当事人提供的《吴江华衍管材、水表供应商名录（2013年度）》、《吴江华衍管材、水表供应商名录（2014年度）》、《联合采购》说明文件。

证明要点：证明当事人利用市场支配地位，附加供水工程主要材料和设备由当事人提供或指定品牌、供货厂商的不合理交易条件的事实。

证据四：

调查的20家房地产开发企业、2家供水工程设计单位、2家当事人指定的施工单位、1家水表供应企业的询问笔录及合同、协议、证明、工程预算书等函件。

证明要点：证明当事人滥用市场支配地位，在交易时附加其他不合理交易条件，使房地产开发企业在供水工程设计施工单位的选择、设备材料的采购等方面没有选择权的事实。

证据五：

宁波水表股份有限公司与当事人签订的水表《采购协议》和价格表、询问笔录；房地产开发企业与当事人签订的《接水装表协议》、询问笔录；当事人在询问笔录中对水表价格的陈述。

证明要点：证明当事人销售给房地产开发企业的水表价格明显高于市场价格。

七、定性与处罚

本局认为，当事人作为苏州市吴江区唯一拥有供水特许经营权的企业，利用其市场支配地位，没有正当理由，在交易时附加其他不合理的交易条件，破坏了公平竞争的市场秩序，违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一款第（五）项的禁止性规定。根据《中华人民共和国反垄断法》第四十七条之规定，本局决定责令当事人停止违法行为，并处以2014年度销售额306134558.39元7%的罚款，计21429419.08元。

当事人应在收到本处罚决定书之日起十五日内（末日为节假日顺延），到中国农业银行江苏省分行任一网点缴清上述款项。若使用转账支票、银行本票、银行汇票缴纳罚没款时，必须在转账支票、银行本票、银行汇票“收款人”栏填写“待报解罚没收入专户”，在转账支票、银行本票、银行汇票“用途”栏填写“缴纳江苏省工商行政管理局罚没款”。逾期不缴纳的，将依据《行政处罚法》的有关规定，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。

当事人如对本处罚决定不服，可在接到本处罚决定书之日起六十日内，向国家工商行政管理总局或江苏省人民政府申请复议，也可在收到本处罚决定书之日起六个月内直接向南京市中级人民法院提起诉讼。      

2016年12月30日

事件热评：

薛涛（E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长，国家发改委财政部PPP双库专家）：

根据我的PPP分类，a类项目（政府监管型PPP项目）的核心之一是垄断性质的研究和相关顶层设计，在本轮PPP运动中大家更多关注的是政府债务和运营绩效，这部分不涉及财政补贴而易被忽视。

本案例敲响了警钟，对于大量a类和混合型项目，在垄断和公众利益保障上的尺度和平衡，目前缺乏顶层设计和案例研究，将是未来项目铺开后一个重大的风险。

弘鲲咨询：

很多PPP项目（过去叫基础设施特许经营）在某个区域范围内就是独一无二的公共服务提供者，很容易形成垄断，在利益的驱动下很容易滥用市场支配地位，由此损害公众或其他法人的合法合理利益。因此，PPP项目公司不仅要按照PPP合同运营，还要遵守国家的法律，特别是反垄断方面的法律。不然，就很可能触犯国家法律，最后被罚钱、坏了名声，得不偿失。

近日，国家工商局公布的江华衍水务有限公司滥用市场支配地位而被当地工商行政部门处罚，就是一个很好的案例。可供PPP投资运营商们参阅，也供各地政府监管部门借鉴。

刘飞（上海锦天城律师事务所合伙人，国家发改委财政部PPP双库专家）

这是供水行业的普遍状况吧，供水设施施工这块儿利润至少占到供水企业60%以上的收入，水价普遍较低又经年不涨的情况下供水企业也只能依靠这块儿利润，这是现实情况，也是企业和政府都心知肚明的事。估计是这家在当地弄得有点儿过狠了，引起民愤啦！不是当地水价太低就是企业心忒黑。

李飞（国家发改委财政部PPP双库专家）

个人认为：供水企业在供水行业形成垄断属于政府通过特许经营授权的权力，无可厚非。但是额外获得的行业周边的垄断是值得我们深入研究的：第一，通过文中可以看出，特许公司获得了部分用水的审批权限，政府职能及监管出现缺位，把本该由政府进行审批的权力下放给特许公司，导致特许公司无限放大该权利，产生灰色收益；第二，此类事件不光发生在基础设施类特许经营项目中，在行业垄断类项目中较为普遍，特别是诸如铁路、电力等国有企业占据绝对垄断地位的行业。所以我们要考虑的是如何处理这类行业垄断产生的权力周边寻租，而不是对PPP类项目的行业垄断进行口诛笔伐。一方尽职的政府，一份完备的协议，以及阳光透明的信息公开制度，是基础设施PPP项目健康发展的保障！

刘晓军（上海锦天城律师事务所高级合伙人）

作为多年从事水行业的专业律师，冒昧点评如下：1、工商部门的处罚理由比较充分，至于处罚金额，不予评论；2、供水企业“以辅养主”现象比较普遍，在水价调整滞后的现实下，政府大多默许；3、案例中供水企业操作方式粗糙，给人口实；4、供水接入管网、二次供水设施施工由供水企业承担，有其现实合理性，对供水水质和安全都有好处。5、建立供水辅助服务价格公示制度，给用户选择权更重要。6、这事扯不上公众利益，不过是影响部分包工头利益而已。

谷林（中国水网、中国固废网、中国大气网主编）：

首先声明支持处罚决定，企业不能滥用市场支配地位。同时想补充一些其他听到的传闻，算是另一个侧面的补充：听过好几家供水企业吐槽，小区供水设施改造或二次供水时，因为监管不严等或标准不科学，开发企业用自己的支配权引进较供水供水企业需求不符的差质量或与的管阀线相关企业或安装施工等企业，让供水企业后续工作苦不堪言，不仅替开发建设企业背锅，也经常会增加额外的成本。一些供水企业滥用支配权，是否也有出于争夺掌控供水设施权的原因？在此，政府是否可以出台相关政策，让供水企业可以提前介入新建或改建房产项目的供水相关工作中，以让后续工作更顺畅更节省成本？

安勇刚（北京市京都律师事务所律师）：

在具体条款适用上，上述供水企业应该同时违反了17条（4）项，限定相对人只能与其指定的经营者交易。而且随着监管越来越规范，公用事业领域未来可能会有更多类似案例。

抛砖引玉（网友）：

此处罚PPP投资者的案例，与薛涛院长所转工商局处罚政府供热企业的报道对照看，才更有意义，公建公营和PPP运营商都不能滥用市场支配地位。薛院长提出的"垄断和公众利益保障上的尺度和平衡"是PPP研究的大课题。没有政策上对界线(红线)的明确规定，夸大民间投资者的"错误"，怕对民营进入PPP有负面影响。

启示在于，属于行业普遍陈规陋习的，不能独责社会资本，反垄断是对的，那就把公建公营的一起打才公平。从此报道延伸开去，本人坚决反对不利于对PPP和民间投资者要呵护，cocession汉语译为"特许经营(权)"也好也不好，不好是因为"特许经营"是政府准许少数人(私人)干坏事的(郭美美之福彩、烟草食盐专卖、天上人间...。好在字面含有保护经营人一段时间内的专营(垄断)权，当前更重要的是，不要再发生政府单方面撤销长春汇律特许经营权的政府失信事件，要不然民间投资者又要被这个题目吓着了。

王旭东：

我有如下几个观点 一、这个问题只是行业发展问题当中的一个，爆出来也许并不是坏事。 二、大家应该站在什么角度去看？围绕问题还是围绕行业的健康发展？答案显而易见！ 三、该由哪一个政府部门牵头，站在顶层设计的角度来框顶这个行业的健康发展架构，包括但不仅限于行业定性、相关法律、业务标准等。

编辑：李姝乐