首例| 供水PPP项目滥用市场支配地位被处罚2000余万（附热评）

3、当事人利用其对供水工程的审核验收职能，以“审核意见”的形式明确要求房地产开发企业在供水工程中使用其指定品牌或供货厂商的材料设备。当事人2014年2月下达给吴江市伟业名墅房地产有限公司《关于滨河名墅二次供水系统设计的审核意见（第二次）》的第二条明确，“根据标准化设计的要求，建设单位须按照我公司的《二次供水主要材料的品牌要求》进行采购二次供水设施设备”，“目前设计图纸中有些设备未指定我公司要求的品牌，如门禁系统、音响、ups电源等，请自行对照附件一内容确定设备品牌”。审核意见所称的“附件一”为《二次供水主要材料的品牌要求》，对供水材料、设备的品牌或厂商进行指定。当事人第三次下达给吴江市伟业名墅房地产有限公司《关于滨河名墅二次供水系统设计变更的审核意见》）第二条再次明确，“关于二次供水工程涉及的设施设备品牌必须按照我公司要求的进行采购、安装，如相关设备品牌、型号停产，请及时告知我公司，由我公司确定更换设备品牌及型号”。

4、当事人与供水工程设计单位、施工单位签订的年度合同中规定，“设计人不得指定建筑材料、设备的生产厂或供货商”，“除甲供材料以外的所有材料设备均为乙方采购，采购材料、设备型号、厂家必须为甲方指定品牌，并经现场监理工程师和甲方代表同意。乙方采购的管材、阀门、配件等所有材料应按照《吴江华衍主要材料供应商目录》中的规定的供应商名单选购”。

我局调查的20家房地产开发企业，2家供水工程设计单位，2家施工单位，1家水表供应企业均对当事人在提供供水服务的过程中滥用市场支配地位，在交易时附加上述不合理交易条件行为进行了陈述或印证。

四、当事人在交易时附加其他不合理交易条件的行为无正当理由的认定

在本案调查过程中，当事人先后向本局提交了情况说明、中止调查申请。2015年12月16日，本局向当事人送达了《行政处罚听证告知书》（苏工商听字〔2015〕37号），将本局拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容进行告知。2015年12月21日，当事人提出听证申请。2016年1月6日至7日，本局依法举行了听证，当事人对其行为的合理性和我局拟作出的行政处罚进行了陈述和申辩。

当事人认为：（一）虽然当事人在公共自来水供水服务市场具有支配地位，但在供水工程的设计、施工、材料设备市场没有支配地位。（二）当事人与房地产开发企业、设计单位、工程施工单位签订的合同是双方自由协商结果，没有附加限定交易条件的条款，对市场竞争和消费者不产生影响。（三）供水工程设计由其指定是因为房地开发商的自主选择，设计单位也不太愿意承接此类设计，且苏州市给排水设计院有限责任公司是更专业的设计企业；供水工程施工单位选择方面，华衍建工和其认可的施工单位是以普通经营者的身份进行竞争，是为了提高供水工程的建设质量，是否由华衍建工或其认可的施工单位承建并不会影响供水；材料设备选购方面，由其采购或指定厂商、品牌可以有效防止其他公司使用品质不高的商品，降低供水企业后期管理维护的成本和困难，也能避免发生供水安全事故。（四）处罚幅度过高。

本局认为，当事人在提供供水服务过程中附加其他不合理交易条件的行为，无正当理由：

（一）当事人附加指定供水工程施工单位、材料设备品牌或厂商的不合理交易条件，与其在施工、材料设备市场是否具备支配地位无关。本案中，当事人通过政府授权获得吴江区域内公共自来水供水的独家经营权，其在吴江区自来水供水市场具有市场支配地位。房地产开发企业等用水户，在吴江区域内只能找当事人申请用水服务。当事人在提供供水服务的过程中，正是利用其供水服务的不可替代性，附加交易相对人将供水工程施工以及材料设备的选用交由其或其指定的公司承揽的交易条件。我局调查当事人附加不合理交易条件的行为，都是基于其在供水市场的支配地位才得以实施的。

（二）当事人附加其他不合理的交易条件的行为，违背交易相对人的意愿。本案调查中，房地产开发企业均在询问笔录或者提供的书式材料中反映，向当事人申请用水时，当事人便指定由华衍建工或者其认可的公司施工，房地产公司迫于当事人在供水市场的支配地位，掌握了供水工程的审核验收职能，为了不影响施工工期，只能满足当事人提出的不合理交易条件。当事人通过格式合同、告知、用户须知、审核意见等明示或暗示的方式，附加对施工单位和材料设备品牌、厂商进行指定的交易条件，房地产公司没有选择权。案件调查过程中，房地产开发公司均明确表示，希望通过市场竞争的方式确定供水工程施工单位，希望自主在市场上采购符合规定的材料设备，以减少成本。当事人陈述的房地产开发企业自愿签订合同，自愿将供水工程施工和材料设备选用交由当事人指定与事实不符。

（三）当事人附加指定供水工程施工单位和材料、设备品牌或厂商的不合理交易条件行为，没有法律、法规和政策依据。国务院《城市供水条例》、《江苏省城乡供水管理条例》分别对供水、二次供水的设计、施工和材料设备标准进行规范，但均没有规定必须由供水企业或其指定企业设计、施工，也没有规定必须使用何种品牌或者哪个公司的材料设备。苏州市吴江区政府《关于进一步加强城镇供水供气管理工作的意见》（吴政发〔2014〕23号）也明确规定“建设单位可以自行委托具有供水相应资质的单位承担设计、施工、监理”，“二次供水工程的设计、施工，建设单位应当委托具有相应资质的单位承担”。因此当事人以相关法律法规规定、提高工程质量、保障用水安全为由附加其他不合理交易条件的行为，不符合法律、法规和政策规定。

（四）当事人于2015年10月份向本局提出了中止调查申请，但其并没有认识到自身行为的违法性，坚持辩称其不存在违法行为，因此本局对其申请不予同意。当事人提出处罚幅度的问题，本局认为当事人没有《行政处罚法》第二十七条规定的从轻或者减轻处罚的情形。同时，根据《反垄断法》第四十九条规定，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。当事人作为承担供水公共服务职能的公用企业，滥用其在供水市场的支配地位，在供水工程施工、材料设备采购等多个领域实施排除、限制竞争行为，严重损害了社会公共利益。其违法行为从2011年起即存在，持续时间较长，至本局调查结束时止，当事人对其行为违法性仍未有正确认识，也从未表示主动整改意愿。本局综合考虑以上因素，决定对其处以上一年度销售额7%的罚款。

编辑：李姝乐