罗桂连：ppp的核心是公共治理问题兼译者序

PPP是近几年从国外引进的流行概念，国内政策制定部门及实务界对PPP相对其他投融资方式的比较优势的综述很多，这些综述普遍是抽象的概括，甚至有些意识形态化。由此形成一种气场，貌似PPP有压倒性的优势，基础设施项目不搞PPP就是落后。作为一个多年从事基础设施项目投融资的专业人士，深感这种一边倒的氛围对PPP事业的发展实质上危害较大。为此，欣然接受机械工业出版社华章公司杨熙越女士的邀请，主译这本由两位理论与实践兼备的德国专家合著的《基础设施投资策略、项目融资与PPP》。原书是对德文第二版进行修订，补充了从2007/2008年金融危机中得出的经验与教训，更新了相关经济数据和统计数据，于2009年推出的英文版。

一、作者简介及本书特点

两位作者芭芭拉·韦伯博士、汉斯·威廉·阿尔芬教授都是受过系统性严格学术训练的博士，学术功底扎实。芭芭拉在哈佛大学与圣加仑大学的经济系完成博士论文，在基础设施与能源行业有超过12年的直接投资和基金管理经验。2003年起创办BIBS，是位于苏黎世的一家专注于股权投资与组合管理的投资顾问机构。芭芭拉是欧洲商学院讲师，经常发表学术论文。她曾经在世界银行俄罗斯分部私营机构拓展团队工作，还在安联旗下DrKW与多元技术公司工作多年。

阿尔芬教授，德国魏玛大学建筑经济学科的负责人，是位于魏玛的阿尔芬顾问公司的总经理和创始人，还是BIBS的合伙人。他在基础设施开发与投资领域有超过20年的工作经验，在非洲、亚洲、欧洲、拉丁美洲超过25个国家有研究与教学经验。在入职魏玛大学之前，在建筑与咨询行业从事高层次工作。阿尔芬博士作为研究人员及专业顾问，在德国PPP标准化过程中发挥了重要作用。他公开出版了很多研究成果。

作者的气质决定了著作的特点，归纳如下：

1、本书是基础设施领域投资者的锦囊。本书融通基础设施投资、项目融资与PPP三个方面的诸多重要问题，为投资者提供必要的理论知识、背景信息和实务案例，以深入理解基础设施投资的核心问题。本书主要回答以下问题：哪些行业属于基础设施？如何分类及各类别的差异？基础设施资产有哪些特点及主要投资方式？基础设施项目融资有哪些组织模式、商业模式或合同模式？这些模式涉及哪些风险，如何确认及评估这些风险？这些模式如何结构化以实现风险分配最优化？等等。能够成功驾驭如此众多重要问题，体现作者深厚的研究功底和广博的实践经验。

2、本书的逻辑结构严谨。如第三章，作者抽丝剥茧，构建了一套实用的适合所有基础设施投资项目的投资评价系统，即“基础设施项目执行的组织模式”。基于项目的基本情况、技术、经济、融资及法律/合同等核心要素，区分了五类组织模式，即私有化、合作、商业、合同及金融模式。作者归纳了国际比较分析的要点，介绍了全球范围内的常见组织模式，及其不同的风险类型与风险分配情况。

3、本书使用了很多全球范围内的案例。两位作者的工作经历丰富，涉及全球诸多国家，所选案例覆盖面广，信手拈来，游刃有余。诸如介绍形式私有化模式时，引入德国国家铁路公司、英国机场管理局、澳大利亚公路集团、葡萄牙高速公路公司、法国高速公路公司等多个典型案例。随后在介绍实质私有化模式时，引入德国电信公司、德国机场集团、西班牙航空公司、意大利高速公路公司等众多案例。这些典型案例的梳理，虽然限于篇幅并不太详细，但为有心专业人士进一步有针对性地研究有关案例，提供了索引性的指南。本书还介绍了一些不太成功的PPP案例，著名的有：英国铁路公司私有化项目的完全失败、英国机场管理局私有化项目的瞎折腾、德国铁路公司私有化项目陷入停滞、泰晤士水务私有化项目实质控制人频繁变动及服务水平下降，等。深入了解这些案例，有助于读者全面理性认识PPP的优势与不足。

当然，本书也存在一些不足，主要有：涉及主题太多，部分问题的分析讨论浮于表面；缺乏对不同国家法律制度的比较；案例描述与分析比较简单。

不过，瑕不掩瑜。认真读完本书，读者可以对基础设施投资领域中诸多重要问题有更准确的理解，对主要国家基础设施投融资领域发展演进有全局性的把握，对诸多国际典型案例成败是非有更客观的认识。本书特别适合于以下目标群体：

1、基础设施领域的财务投资者，诸如保险公司、养老基金、信托公司、基金管理公司及商业银行；

2、基础设施领域的专业投资者，诸如建筑企业、运营商、供应商、技术提供商、设施运营商等；

3、负责不同行业基础设施的公共部门，特别是项目建设相关部委，地方政府行业主管部门及下属机构，财政部门及审计机构等监督部门；

4、公共及私营基础设施公司，诸如电力供应商、供水公司及垃圾处理公司、机场、铁路公司等。

5、本书的理论深度还适合作为学生的教材。

二、PPP的核心是公共治理问题

PPP涉及政府、社会资本、社会公众长达20-30年的长期合作关系，不同阶段还会涉及设计、施工、运营、供应商等诸多市场主体，所提供产品往往是与普通民众生存权相关的基本公共产品与公共服务。本质上，PPP不是一个行政管理问题，也不是一个民事合同问题，而是一个涉及多方主体长期合作关系和多元利益持续博弈的公共治理问题。PPP的核心在于公共治理机制的有效建立及良性运行，对整体法治环境、恪守契约精神、争议解决机制的要求颇高。如果偏离公共治理机制建设这个核心，不论是从财政与融资角度，还是从工程建设角度推进PPP，都难以走上正道。

从法治环境角度看，目前国内还存在较大差距。清华大学公共管理学院于安教授近期在财政部主办的PPP法治建设国际研讨会上发言，指出国内PPP法律制度构建方面的几个核心问题：一是司法裁判是PPP整个法律过程的最终环节，司法保障的充分程度与PPP的发展前景密切相关；二是PPP机制必须有法律制度的支撑，相关法律文件应当达到与权利保护所适应的法律效力，才有可能提供充分的法律保障；三是国内现行的成文法体系缺乏普通法的灵活性和包容性，需要找到一个结合点来解决怎么在中国法律体系里面让PPP落地的问题。这几个问题是国内PPP立法无法绕过的难点和重点。

编辑： 李丹