罗桂连：ppp的核心是公共治理问题兼译者序

从实务角度看，国内诸多PPP案例侧重于确定某个价格水平。实际上，一个简单的道路施工项目都无法按照招标价格完全锁定。对于长达20-30年经营期的PPP项目，涉及规划的调整、产品标准的提升、用户服务要求的改变、技术水平的进步、法律法规的调整、各类不可抗力等各种可预期及不可预期边界条件的改变，要算出一个可以长期锁定的价格貌似超出人力极限。需要强调，PPP项目重要的是根据技术、财务、法律方案，构建价格形成机制、价格调整机制和成本费用与价格监督机制，而不是某个锁定的价格水平。

为妥善解决不时出现的项目边界条件的变化，各方需要建立起公共治理理念基础上的争议解决机制。目前，国内PPP立法存在缺失，司法途径基本走不通，应当采取一些对抗性更低、更利于维护各方长期平等合作关系的争议解决方式。

三、PPP的优势与不足

近年来，国内规范地方政府举债融资的政策文件密集出台，地方政府通过融资平台代为举债搞建设的模式受到很大限制。同时，随着房地产行业进入下行拐点，土地财政筹资模式难以为继。巨大投资需求和持续收紧的传统融资方式之间的矛盾，为PPP模式的快速发展提供了良好的契机。

在全球各个地区，通过多种多样的PPP模式，私营部门在基础设施领域的投资占比总体上持续快速增加。结合全球范围内PPP项目实践，PPP模式的优点主要体现在：更高的经济效率，实现物有所值；更好的时间效率，确保工程进度；吸引社会资本，增加基础设施项目的投资；提高公共部门和私营机构的财务稳健性；基础设施/公共服务的品质得到改善；实现长远规划；树立公共部门的新形象；私营机构得到稳定发展等。

虽然PPP模式的上述优势得到市场的一致认可，并且大都有实证数据支持。但是，PPP模式在运作过程中也存在一些潜在的负面效应，主要包括：私营机构融资成本普遍较高、特许经营可能导致的垄断效应、复杂的交易结构带来的协调效率低、长期合同缺乏灵活性、降低成本和提高服务水平之间的两难抉择，等。

比如，在PPP模式下，对产品或服务进行市场化的定价，私营机构需要补偿项目相关全部成本并获得合理水平的投资收益，可能增加公众的直接使用成本。如果由公共部门负责提供，由于公共部门的非盈利性和不按全成本核算定价的特点，公众所付出的直接使用费用可能更低。当然，世界上并不存在免费午餐，低收费会表现为政府债务的累积或公共机构的亏损，最终会通过其他渠道由公众承担相关成本，甚至潜在成本可能更高。一个典型的例子是来宾B电厂的电价比来宾A电厂的电价高出60%，其中的一个主要原因是运营期满15年后项目公司要将项目资产无偿移交给地方政府，项目的巨额投资要在15年内回收，远低于电厂的正常使用年限和投资回收期。从各国的实务经验来看，运作规范运行良好的PPP项目，总体上可以降低项目的综合成本。

又如，为了项目长期稳定运行，PPP合同可能会比较严格甚至僵化，灵活性不够。各方在起草合同的时候，很难将未来的变化充分地考虑进来，合同条款通常只考虑当前时点的情况，导致项目后期运行不能因时制宜，而只能遵照原来的合同条款执行，哪怕这些条款已经不再能实现项目生命周期的综合成本最优。解决合同灵活性和合理性的途径有两个方面：一是在项目前期就尽最大努力做好整个生命周期的规划，通常，公共部门需要聘请具有丰富PPP项目经验的咨询机构对项目进行前期调查分析，确保参与方对项目需求有充分的理解，对项目的费用有可靠的预算，对风险有全面的评估，并在公共部门和私营机构间实现最优分担；同时还要确保通过公平的竞争性过程选择最合适的投资者，所有这些前期工作通常需要长达1-2年的准备时间，势必产生不菲的成本；二是在起草合同时保留适当的灵活性，这也必将增加成本，投资的不确定性增加会产生风险溢价。

四、打造成功项目的要点

PPP项目慢工出细活，我以老港垃圾卫生填埋场四期国际招商项目为例，介绍PPP项目成功实施的工作要点。

首先，政府决策工作机制要到位。老港项目涉及政府部门多，主要有行业主管部门上海市环卫局、市政府下属基础设施投融资责任主体上海城投总公司，还有市发改委、市建委、市财政局等决策部门，市房地局、市水务局等支持部门，市环保局等监管部门。建立由市领导牵头的专门的高层次议事协调机构，是确保决策效率和可实施性的关键。在项目招商实施过程中，遇到的一些具体问题需要快速决策，没有到位的有权威的决策工作机制，要么卡壳，要么扯皮，项目的成功实施难以保障。

第二，组建综合能力强的工作团队。老港项目涉及技术、法律、财务、招商程序等诸多专业领域，潜在投资者均为国际巨头，对政府方工作团队的能力要求很高。在技术方面，由市环卫局副局长徐振渠先生牵头，徐老时任建设部环卫专家组组长，牵头组建了由环卫局有关处室及下属机构、北京城建院专家组成的国内一流的技术团队，负责编制招商文件中的“技术规范和要求”部分，并组织投资建议书技术方案部分的评审与谈判。法律方面，聘请童新朝律师领衔的专业团队，童律师是武汉大学法学学士、北京大学法学硕士、加拿大拉瓦尔大学法学博士，受过大陆法与普通法两套不同法系的系统性法律专业训练，曾经参加过来宾B厂等诸多项目的法律服务工作，是国内法律专业知识最扎实、参与基础设施投融资重大项目最多的专业律师。在老港项目中，童律师一直在工作现场参与项目全流程工作。财务方面，由上海国际集团资产经营有限公司杨德红总经理领衔负责，招商程序由上海申信进出口有限公司负责，上海国际集团是国内重大工程项目融资的开拓者和领先机构。团队的工作协调由上海城投副总经理蔡放鸣先生牵头，蔡总与市主要领导沟通顺畅，协调各政府部门的效率很高。我负责工作团队内部组织与协调工作，与潜在投资者保持充分沟通。老港项目组建了国内水平最高、国际一流水准的工作团队，确保项目招商文件和工作质量达到较高水平。

第三，选择符合招商目的的专业投资者。老港项目的招商目的非常清晰明确且一以贯之：推进上海市垃圾处理项目建设、运营的市场化改革，引进资金，特别是先进技术和管理经验，提升本市垃圾处理水平，降低垃圾处理综合成本。政府方将潜在投资者范围限定为国际排名前十位的垃圾填埋处理综合投资运营商。招商前期与潜在投资者进行了充分密切沟通，国际巨头Onyx，Sita，Waste Management长期跟踪本项目，对项目情况非常熟悉，最终参与本项目竞争。其他有兴趣但综合能力稍差的潜在投资者，在了解项目对投资者的基本要求，以及招商文件的具体要求后，均知难而退，未出现搅局者。同一个层次的专业投资者之间的充分竞争和志在必得，确保投资竞争人充分展示专业能力和合作诚意。最终Onyx与中信泰富组成的联合体胜出，引进了国内缺乏的国际先进技术，建设特大型海滩滩涂生活垃圾卫生填埋场，填埋场的有效库容从2000万吨增加到8000万吨，测算的每吨生活垃圾处理费降低40％，运营期从18年延长至50年。

编辑： 李丹