王强：特许经营立法之理论与现实（上）：特许经营与PPP的前世今生

在特许经营立法一马当先的大背景下，财政部携手发改委5月30日推出【财金2016】32号文明确国家PPP大政不动摇而对其中一些风险也已有所洞悉之际，我收到了来自我们E20研究院特约研究员王强博士的长篇巨作的上卷。

在中国2013年正式由建设部大规模推动的十年的特许经营实践中，在2014年至今一年多发财委双轮驱动的PPP的更大规模运动所带来的喧嚣中，我感觉一年多前热忱追捧者众，而现在停留在尖刻批判层面却又成一时风尚（我自己也瀑布汗一下），但浮沫之下沉淀的思考却太少太少，批判容易搏出位，深思才能谋建树。而本文就是这样难得的例外，上篇先从追根溯源开始，格物致知，唯此，才能把握复杂的特许经营和PPP的内在逻辑：

法国在委托运营和BOT以外的少量特许经营案例，和英国在水务领域全面运用的特许经营模式的核心条件之一是社会资本在政府监管下向用户直接收费，而英国随后开启的PFI在政府购买服务中树立了PPP的高大形象。回到本质，PPP和特许经营虽然略有交叉，但核心却完全不同。

——E20研究院执行院长  薛涛

作者：E20研究院PPP专委会特约研究员，中国水网金牌专栏作家  王强

本文作者：王强

前言：

无论如何观察与评论，PPP对中国基础设施和公共服务领域带来的正面影响是巨大的。当我们埋头将一个个，一批批PPP项目从方案变为现实的时候，除了反思此轮PPP2.0实践的得失以外，更要思考中国PPP的未来，PPP的3.0和4.0将是什么样子。

目前一般的共识是中国的PPP起源于上个世纪九十年代以来宾B电厂为代表的一批主要由外商投资的BOT项目，其中包括上海的大场水厂项目。我手头保存着当时大场水厂的项目合同，但是题目不是BOT协议，而是Concession Contract，即特许经营协议。之后的此类项目合同的名称就开始各种不同的版本，具体叫什么好像更多的是依赖于行业局的偏好，如在路桥项目多半是叫建设-运营-移交合同，在环境和水务项目的合同往往取名特许经营或特许权协议。上海如此，其他省市对项目合同的名称更是莫衷一是。2004年，建设部在基于对联合国赞誉为对世界贡献的法国城市公用事业特许经营的政策和经验的专程考察之后，并处于推动国企主导的公用事业市场化改革，出台了《市政基础设施特许经营管理办法》，即126号文。从此以后，各地纷纷效法出台特许经营管理办法。至此，我国由民间投资的基础设施和公用事业类项目有个稍微统一的名称，即特许经营。也就是我们普遍所认识的所谓的PPP1.0版。为什么是所谓的，就是因为当PPP在国际上大行其道，成为民间资本投资基础设施专有名词时候，PPP实际上几乎从未在中国正式登堂入室，我们有的只是特许经营以及特许经营概念下的BOT，TOT。最好的情况是PPP被认为只是一种是与BOT并列的融资模式。

那么，PPP是否等同于特许经营呢？如果不加以探究，都可以被粗略地认为是民间投资基础设施的方式，没有什么本质区别。但是一旦两部委分别制定特许经营法和PPP法，并且自认为是指导民间投资基础设施的根本大法，那么问题就会自然而然的浮出水面，而不仅仅是应该叫什么名称的问题。要知道问题在哪里，还是需要从特许经营和PPP的理论谈起，否则一直是处于混沌的认识状态。而这个理论不是来自于书本，是来自于人们的认知实践。

一、特许经营与PPP的前世今生

基础设施提供的公共服务就是要让绝大多数公民用得上、用得起，所以只有国家和政府按照集中供给的方式才能满足大多数人的需求。政府提供公共服务，是天经地义的事情，无论效率高低。但是，在政府无能为力的时候，由民间投资基础设施的做法早在1000多年前的欧洲和中国就有存在。中国的乐山大佛就是一例。欧洲在此基础上出现了“专营”的概念，就是政府，多数是市政厅或封建领主将一条道路或桥梁的专营权交于一个商人，商人向政府交一笔专营费之后向过路人收取通行费，当然商人最后能不能赚回来，政府就不管了，即商人自己“承担经营风险”。

1、真正的特许经营诞生在法国供排水领域，但没有广泛推广。

本节导读：现代意义特许经营起源于法国，但是法式特许经营先天不足，没有得到持续和推广，代之以政府主导的委托运营，并得以规范和发展，沿用至今。

到了十八、十九世纪，随着工业化和城市化的深入，富裕的商人阶层出现了“城市服务公司”，尤其是法国的供水行业，并逐步向公共工程领域延伸。1853年，巴黎执政官，著名的豪斯曼男爵推行大城市更新计划，大兴土木。与此同时，里昂的执政官Vaisse深受豪斯曼的影响，在几个月内就制定了大规模的城市再开发计划，并在豪斯曼设想的基础上首次提出修建污水收集、输送和供水管网。Vaisse 可以被认为是特许经营真正的鼻祖。他用手中的权力仅仅花了数个星期就结束了长达30年的关于如何改建现存输配系统的讨论。他直接染指了法国通用水务公司（苏伊士的前身，1853年5月成立）的创建，该公司居然早做准备，由一个天才的工程师仅花了几天的时间向政府提出了供水规划，并很快得到了批准。1859年，由通用水务出资建设的供水管网和制水厂正式建成启用。于是，政府索性将供水设施的运营权以特许经营（Concession）的形式授予（grant）通用水务，期限为99年，并由通用水务承担全部的风险。这也许就是特许经营的开端。

里昂供水特许经营项目一开始就出现了流量估计不足的问题，供水需求量急速上升，而制水能力立刻暴露出短缺现象。此时，一些政客们就开始鼓吹要提供“无差别的普遍服务”并批评通用水务漫天要价，而通用水务抱怨市政府居然用生产出来的清洁水冲洗马路。1874年，政府提出了一个固定水价，促使居民家庭用水量的急速上升，加剧了供水严重短缺。从1862年至1874年，政府只好利用财政资金出资建设供水设施提高供水量，这样一来，原来的特许经营架构被改变。因此，真正严格意义上的特许经营只实施了九年，即1853至1862年。从1862年至1900年，公共资金介入用于新建设施的投资，这样才缓和了供水服务的资金困境，而通用水务只保留了设施的运营权（类似于租赁设施）。之后公私两类资本组合，两种模式（特许经营与租赁）成为里昂水务市场的常态，并于上个世纪五十年代起在里昂郊区形成了管网租赁和水厂特许经营的商业模式。里昂模式对法国水务行业的影响极大，使公众普遍认识到单靠私人资本不能解决供排水问题，所以更多的转向以政府公共投资设施，私人企业运营的“委托代理”（Delegate）的为主，并且更加注重技术创新的商业模式，真正的特许经营逐步退出了主流市场。这就是为什么苏伊士和威立雅等水务巨头的核心竞争优势在于技术与运营而不在于融资的原因。随着两大水务巨头走向世界，法国模式也开始被人们熟知，但往往人们误以为特许经营就是法国模式的代表。

编辑： 陈丹丹