王强：特许经营立法之理论与现实（上）：特许经营与PPP的前世今生

事实上，细究起来，社会资本参与法国水务有在法有三种模式。第一类模式是“有限委托运营”（Limited Delegation），在法国也称管理合同，即类似于我们熟知的O&M（运营管理）模式，政府投资建成供排水设施以后，授予私人企业仅仅为18个月至3年的运营权，企业对设施资产不能大动，但企业也不承担任何风险，因为企业直接从政府获得买单；第二类模式是“部分委托运营”（Partial Delegation），类似于我们熟知的BOT，即政府委托企业提供大部分供排水服务，包括企业投资建设和运营设施，期限从7年至25年，期间企业享有一定的自主权，但也要承担经营风险。在这一模式中企业还是仅从政府财政获得收益，所以，政府还是拥有资产的所有权，即使是企业投资。委托期限结束后，企业将设施移交给政府，政府始终授予的是使用权或运营权。所以，法国也称这种模式为affermage,即企业完成投资后向政府租赁设施运营；第三类模式是“完全委托”（Total Delegation），这就是法国的特许经营。在这一模式中，政府授权企业承担全部服务，包括维护客户关系，并从向使用者收取服务费来维持财务平衡。特许经营期为10至25年，企业享有完全的决策和管理自由，但要全面负责公共服务，保障持续运营，同时承担全部的风险，企业还有定价权（按照一定规则和公式），自己制定设施运营计划和用人政策。同样，特许经营期以后，设施归还给政府，政府自始至终享有设施资产的所有权。

因此，除了均需要政府授权和政府始终拥有设施资产的所有权以外，法国特许经营的最核心的特点是社会资本直接向用户收费，并承担全部责任和全部风险。值得注意的是，法国是一个强调政府公共职能的国家。上述三种模式仅仅占到法国供排水量的75%左右，剩下的25%完全由政府来投资运营，职员是公务员或政府背景的市政公司员工。数据表明，法国全境大约有12000至13000个供排水合同，其中租赁模式约占了50%，管理合同占了20%，而我们最熟知的特许经营仅占5%，500例还不到。这也许是法国人给全世界开的一个专业玩笑。事实上，法国人对公共服务的市场化不是那么青睐，2007年，那位左翼的巴黎市长居然以运营成本高于政府直接管理为由，把巴黎的供水合同从苏伊士和威立雅手里收回，回归到政府运营管理的模式。可以猜想，当年建设部在法国考察学习的并非真正意义上的特许经营，而是委托运营。所以，126号文继承了政府和企业签订协议和竞争招标这样的法国人委托运营的制度传统，但根本没想到特许经营最核心问题是用户付费，进而必须解决如何定价和如何平衡政府、企业和用户三方关系。

2、英国人对特许经营做了更好的，更加全面的诠释和实践。

本节导读：特许经营到了英国人手里有了新玩法，配以严格的政府监管制度、完善的高效率的金融和资本流通市场，使特许经营在公用事业领域发挥极致，政府、用户和企业三方得益。

最典型、最成功的例子是英国水务行业私有化、更精确的说是市场化改革。1989年以前，英国水务行业也是政府和国有企事业单位主导，人浮于事，效率低下而无钱投资。1989年，撒切尔夫人在完成铁路、电信、燃气、航空等公用事业市场化改革以后，将境内十大流域管理局转制全面负责各流域供排水服务的十大水务国有企业，并将大部分资产进行上市融资；颁布了《水法》和《水工业法》，形成了英国供排水服务的顶层设计，包括界定了政府部门、水务企业和公众用户的责任、职责和关系界面，从法律上确定了水务企业的法定义务；明确了政府监管框架和制度，定价模式和定价机制，建立了绩效激励、信息公开和公众参与等一系列性质有效制度和工作机制，并实施至今。更重要的是，政府在不拥有资产产权的情况下，不通过竞争招标，直接向十大企业颁布《授权书》（Instrument of Appointment），授予他们在各自的全流域内不低于25年的垄断经营权（25年后如果没有严重的违规和违约继续授予）和收费权，而通过一种被称为“经济监管”（Economic Regulation）的制度，即持续性的成本监审与比较的方式，压缩企业不合理的成本上升；并通过五年一次的调价窗口和向公众明确的法定的调价机制保护企业的合理利润。这样的制度被英国人称为“Water Service Licensing”，我把它定名为“授权经营”。这一制度实施近30年来，水价除了头几年为了弥补资金缺口较大幅度上升以外，一直保持平稳，企业投资大幅增长并且翻了几倍并始终保持盈利，国际资本纷纷进入英国水务市场，这是授权经营制度成功之处。现在看来，英国水务制度就是特许经营，其中包含了几个重要的核心因素。一是政府授权，二是企业垄断，三是企业有权向用户收费，而收费的价格由政府管制和最终确定。与法国的政府拥有资产产权不同，而英国的模式中，水务企业在转制以后拥有全部资产产权，所以企业更是承担全责和全部风险。这样，究其内涵。《水法》和《水工业法》就是一部英国公用事业的特许经营法。

3、PPP不是英国人发明的，但是是英国人完善和发展的。

本节导读：英国人善于制度设计的天性，完成了PPP的“三定”工作，定主体、定边界、定规则，最终使之可复制、可推广、可操作，并将PPP的范围仅限于政府付费的公共服务，与特许经营扯不上关系。

英国水务改革成功以后，政府尝到了社会资本带来的资金和效率的甜头，便在1989年和1990年前后考虑在公共服务领域采用社会资本和市场化运作。八十年代世界上已经出现了BOT模式，并在1987年动工的英法海峡隧道得到应用。此时有人或机构提出了PPP概念，具体是谁已经不重要，但是从1989年开始，英国政府已经着手正式用PPP的名称实施一批项目，并在1990年完成融资交割。1992年，英国自经过一次系列思辨和讨论以后，由梅杰政府的财政大臣提出PFI概念，而之后整整5年，将PFI落实为项目的进展仍然非常缓慢，项目数量也寥寥，5年里仅仅完成70亿的投资，其中35亿还是英法海峡隧道工程，制度建设更是落后。一直到1997年富有朝气的布莱尔政府上台，在医疗、教育等公共服务领域大力推广PPP/PFI模式，从而引发了英国乃至世界范围内的PPP浪潮。那么布莱尔政府到底是怎么做到的呢？他的聪明之处在于不是将PPP/PFI概念泛化，不是认为只要有私人资本投资都归结于PPP，而是将PPP/PFI模式牢牢限定于没有收费机制的政府采购项目，并且推动一系列可复制、可推广、可操作的制度、规范、流程、政策和机制的建立，并始终做到公布于众。从此PPP/PFI引发了大量的社会资本投资，直至2012年总投资翻了十倍达到750亿元左右，但是仅仅占到基础设施投资的11-15%。为什么这么少呢？就是因为英国的PPP/PFI仅限于政府采购和付费公共服务项目，而水务、铁路和电信等公用事业的投资不属于PPP/PFI，却属于特许经营范畴。在英国，几乎找不到水务的PPP/PFI项目（除了由威立雅等水务公司承担的英国军队供排水服务的Aquatrine项目）。之后英国的PPP/PFI被复制推广到了澳大利亚、加拿大等英联邦国家，然后是美国、日本、世界银行、亚开发银行、欧盟、东南亚、非洲、南美的等国。最后，PPP作为一种可复制、可推广的模式，才刚刚进入中国。在此期间，也不可避免的有浪漫主义者将PPP概念又开始泛化，又把PPP当做一个大筐。

编辑： 陈丹丹