水污染防治法应在环境保护体制改革上有所突破

水污染防治法应在环境保护体制改革上有所突破

李仕林

　　水污染防治法修订草案（以下简称“草案”）解决了许多过去希望解决的问题。尤其是在环境保护监督管理的力度上，大大增强了。相应地，环保部门的权力十倍、百倍地扩大了。这方面的条款很多，笔者未及细细研读，但方向和基本内容都是赞同的。因为不如此，中国严峻的环境形势无法遏制。但草案也有一些不足，尤其是在环境保护的体制改革方面，应该在这次修订中有所突破。下面，尝试提出一些建议。

一、环保主管部门对下一级政府的监督问题仍然没有解决。

　　 不是说中国的环境污染之所以如此严重，很大的原因是地方保护主义吗？那么如何监督地方政府在环境保护方面的行为，应该是修订水污染防治法的重要目标之一。
　　按照我国现行行政管理体制，上级政府的部门无权对下级政府发送指令。环保部门对下一级政府的监督只能通过同级政府去实现。这的确是我国现行的体制和国情。但这与环境保护工作的实际需要和法律规定的“统一监督管理”职能不符。
　　也许会说，有两个办法解决。一，通过宣传教育，地方政府牢固树立科学发展观，自然消除了这种监督的需要。二，具体问题由环保部门报请同级政府协调。其实，过去三十多年一直是这种模式。只不过那时候没有科学发展观，叫（要求地方政府）“重视环境保护”。当然，树立科学发展观与重视环境保护其内涵不可同日而语。但是，当大家都讲科学发展观时，在环境保护的具体问题上，下级政府与上级环境保护主管部门的认识和行为未必一致。其二，这些“未必一致”的行为可能是时常都会发生的，未必可能事事报请同级政府协调。这在实际上仍然会使环保部门的“统一监督管理”缺少一个重要部分。在当前环境污染与生态破坏已经严重得不能再发展下去的情况下，势必影响到环境保护重拳出击的效率。
　　在遵守现行行政管理体制总框架的前提下，是否可能在环境管理的体制上有所突破呢？笔者认为是可能的。
　　突破可以把握两个原则。一，上级环境保护行政主管部门不直接指令下级政府；二，上级环境保护行政主管部门认为下级政府的行政行为有损环境保护工作时，可以将自己在环境保护工作方面的具体意见告知下级政府。当然，这种告知应当是严肃而慎重的，并且应当抄报同级政府知晓。下级政府对上级环保主管部门的意见有权选择采纳或不采纳，或者协商后部分采纳。当下级政府决定不采纳上级环保主管部门的意见时，应当告知上级环保主管部门，并抄报上级政府。如果上级环保主管部门仍然认为下级政府应当采纳自己的意见，则应报请同级政府，对下级政府的行政行为进行协调。
　　其实，上面说的这种做法并不新鲜。在2000年的“一控双达标”工作中，国家环保总局就曾经多次采用这种办法。1996年国务院发出进一步加强环境保护工作的决定，其中有所有工业企业到2000年必须达到国家规定的排放标准等内容，当时简称“一控双达标”。此项工作历时约四年，有许多日常工作在上下级之间协调。由于有国务院的决定，国家环保总局多次就具体工作直接向各省、市、自治区政府发文，并无不畅通的情况。这其实已经超过了前面建议的两个原则。笔者理解，这是在同级政府授权的情况下，上级环保主管部门对下级政府的工作协调。其实际效果是好的，也是必要的。政府授权能办到的事，法律授权不是更能办得到吗？笔者建议将这种实践已经成功的东西，将其总结提炼，上升到修订后的水污染防治法中去。

二、环保主管部门的责任不明确。

　　 这也许是一个怪问题，但笔者提出这个问题是严肃的。
　　当前，一提到环境保护工作，各方面关注的是不科学的发展观给我国环境保护造成的压力，以及解决的办法。笔者并非不赞同相关的论述、结论和解决办法。大大加强环保监管的力度，就是重要的解决办法之一，也是水污染防治法修订的目标。但是，从立法角度讲，法律给了环保部门权力，就应当明确环保部门的责任。
三十多年来，我国的环保法律多而不太“硬”，它束缚了环保部门的执法能力。因此，从矛盾的主要方面讲，当前需要大大强化环保部门的执法能力。这是各方面一致的看法。但是，当法律给予的执法能力足够以后，环保部门履行职责的优劣，对环保工作的影响就非常大了。这就必然涉及到，如何评价环保部门对职责的履行？如果没有明确的责任，评价如何进行？
　　2005年的松花江污染事件，环保部门因行动迟缓而负有责任。笔者理解，解振华局长请辞，就是追究环保部门的责任。由于环保部门从未被追究过责任，所以普遍感到震惊。笔者倒以为这是很正常的事情：有职必有责。
　　历来的环保规划都是环保部门做的。“九五”以前的环保规划、计划完不成，可以找出与经济和社会发展计划、规划存在“两张皮”的原因。“九五”开始，这个问题就不存在了。但是，“九五”、“十五”环保计划、规划仍然没完成。当然，没有解决科学发展的问题是主要原因。但有没有规划、计划脱离国情、不切实际的原因？没有下文。何方有责？也没有下文。三十年了，我国的环保规划、计划严肃性、权威性何在？
　　环保部门的责任问题是历来环境立法中的缺漏。这涉及我国环保工作总体思路中环保部门的定位。早期，将环保工作的责任放在环保部门头上，实践证明不恰当。后来改掉是对的。从第二部环保法起，明确各级政府对环保工作负总责，这也是对的。但环保部门有什么责任，却越来越不清楚了。三十多年来的实际情况是，环保部门对环保工作只有权，而没有责。即将通过的新的水污染防治法，将环保部门的权力扩大许多倍，但责任仍然不明确，这不仅对环保工作不利，对环保部门自身也不利。
　　实际上，除了环境质量由政府负责以外，所有的环境政策、工作部署、计划规划，源头都出自环保部门，更不用说监督管理了。最终的环境质量由政府负责是对的，但环保部门对这个最终结果具有举足轻重的作用。环保部门的责任也应当是不言而喻的。

三、“公众参与”在立法上没有新进展。

　　 “公众参与”没有在修订草案中提及，笔者以为是一个明显的不足。在环评法中虽已列入公众参与的内容，但在整个环保领域公众参与程度仍然十分有限，对整个环保工作的推动力度仍然很小，公众参与在我国环保工作中的地位仍然没有确立。
　　公众参与在我国环境保护体制改革中应该占有很重的分量。
　　政府、媒体、专家大张旗鼓地呼吁“公众参与”已经很长时间了，也基本上取得了大体一致的认识。国务院发布了公开政府信息的法规。党和国家领导人多次讲话指出，政府工作应当接受人民的监督。国内外的经验也反复证明，环境保护工作要搞好，特别需要公众参与。但立法进展缓慢，从一个侧面表明，对公众参与可能仍然存在很不一致的认识。这可能是推进我国环保工作的另一个重大的障碍。
　　在法律的统一安排下，政府监管、公众参与、媒体监督，三者互相协调、互不取代、共同推进，是发达的市场经济国家环境保护工作的成功经验。世界上还没有哪一个国家缺了这三条而把环境保护工作搞得很好的。我国的环境保护工作应当可以借鉴。
　　全面的真正的“公众参与”应当包含以下三个方面的内容。
　　“公众参与”首先是公众履行在环境保护方面的义务。这方面说的人已经很多了，不需赘述。但应当不客气指出的是，处在政府环境管理岗位上的一些同志，对“公众参与”的理解也到此为止。这是一种“左”的思想作怪，也是一种懒汉思想。
　　其次，“公众参与”更经常、更大量的是公众对政府环境保护工作的支持和参与。环保部门在这方面已经做了大量的努力，有一些效果，但还需要努力提升。例如，环评。
　　第三，是笔者想重点强调，但又似乎是禁区的，即“公众参与”应当鼓励公众依法对政府的环境保护工作进行监督。公众对政府环境保护工作做得好的、正确的、成功的，给予肯定、支持，甚至赞誉，这在过去和现在都没有问题。问题是对那些不正确、不成功的工作给予建议或批评，尤其是及时的建议或批评，行不行？需不需要？媒体上，积极论述“公众参与”的言论很多，但对这一点，大多回避。而这一点不解决，笔者以为，“公众参与”就只是一个花架子。
　　十年治淮，媒体和公众公认不成功，但主管部门强声“成绩不容抹杀”。我国自有环保部门以来，所有重大的环境保护规划几乎没有一个是如期完成了的。这也是公认的事实，主管部门也无法否定。但是不了了之。其中的经验和教训公众能说说吗？现在倒好，“科学发展观”一个箩筐装走了事。如果规划本身始终不科学，以后再用什么筐来装走呢？喜欢读《中国环境报》的人也许还记得，最近几年，太湖污染治理的“成功经验”曾经大篇幅、多角度地报道和总结过。突然，今年爆发蓝藻，无锡停水，国内外震惊。那些成功的经验到哪去了呢？如果中国早有公众监督的法律制度，中国有的是人才，或许会有人早看出问题，早提出建议或批评，早促使政府采取更有效的行动，三河三湖状况或许会比今天好得多。现在环保部门引导公众去监督企业，而反对公众对环保部门自身进行监督。引导公众积极监督违法企业无可非议。但讳言公众有权利监督环保部门自身，这在指导思想上是违背宪法原则的。
　　多年来，其实环保部门自身的问题相当多，包括腐败问题，越到基层越多。由于我国经济迅猛发展，不科学发展带来的问题非常突出，在全社会提倡科学发展观，正确处理经济与环保的关系，强调环境保护，呼吁加强环保部门的权威，自然成为舆论的主要方向。但在此同时，环保部门自身的问题却很难引起舆论的关注，它被自然而然地而不是被人为地掩盖了。从大局讲，这是非常正常的。水污染防治法修订草案，给环保部门新增了很多、很大的权力。权力越大越需要监督，不仅需要自上而下的监督，也需要公众的监督。这对环保部门自身建设大有好处。
　　随着我国经济的迅猛发展和环境形势的日益严峻，事实上公众对环境保护的无序参与已经很多，而且会越来越多。这不利于社会稳定。给予“公众参与”法律地位，将无序参与引导到依法参与，不仅可以大大推进环境保护工作，而且可以大大减少不稳定因素。
　　我国对环境保护的“公众参与”的理论研究滞后，要将“公众参与”的内容全面列入水污染防治法，可能来不及。但“公众参与”对于我国的环保工作具有紧迫性。笔者建议，在草案第七条中加入“国家鼓励、保护公众参与环境保护，支持、保护公众监督各级人民政府的环境保护工作”。

四、对环境监测不宜统得过死。

　　 草案第十五条对环境监测的法律规范，是从我国现行环保法来的，无可非议。新近生效的国家环保总局的部门规章，依法制定了详细规则。但总体上看，将监测工作统得很死，几乎成了环保部门的一统天下。这实际上确立了我国环境监测体制的日本模式。
　　这种模式好不好？日本已经成功运行了那么多年，不能说它不好。它适不适应中国国情？笔者以为还很难说。
　　发达的市场经济国家大多数不是这种模式。它们的政府环境管理部门没有自己直属的环境监测机构。监测工作向全社会开发，政府环保部门发放许可，进行监督，社会舆论也对其进行监督。笔者曾经疑惑：社会上的环境监测机构如果出于自身利益，与被监测的企业伙同造假数据欺骗环保部门怎么办？没想到，他们听不懂这样的问题。他们的回答是，在严格的社会舆论监督下，这怎么可能呢！这个回答对笔者是震撼性的。
　　在我国环保界，特别强调监测数据的“法定”效力，即只有环保部门的监测才是有效的。这有其道理，有其历史发展沿革。但监测数据本质上不是一个行政问题，而是科学技术问题。判定监测数据的可靠性，是看谁的数据更客观、更真实，亦即更科学，而不是看出具这个数据的机构是什么头衔，例如是否“法定”。
我国现行监测体制可能会遇到两大障碍。
　　第一，随着经济发展和环保工作的加强，监测工作的量迅速增大，而且成十倍、百倍地增大，环保部门的现有监测机构越来越不堪重负。除了加大投入和向自动化方向发展外，可能还会被迫扩大队伍，使我国已经庞大的环保机构越来越庞大。
　　第二，现行体制将促使监测机构越来越行政化，这对环境保护工作很不利。
　　环境监测是衡量环境质量的尺子，也是衡量企业是否守法的尺子。环境监管、环境监测在环保一个系统内封闭循环，在缺少外部监督的情况下，产生种种弊端的可能性也就存在了。因此，笔者认为，改革现行环境监测体制的需要是存在的。当然，目前没有这种可能，但如果统得太死，今后改的难度就太大了。