新《水污染防治法》实现八大突破

　　历史将记住这一天——2008年2月28日下午，十届全国人大常委会第三十二次会议全票通过了《水污染防治法》修订案。当天，国家主席胡锦涛签署第87号主席令，公布了这部法律。修订后的《水污染防治法》将于2008年6月1日起施行。

　　中国的水环境质量已经到了一个危险的临界点，从松花江水污染事故，到太湖蓝藻暴发危及无锡群众饮水安全，直至刚刚发生的汉江严重污染致使20余万人无法正常用水，千吨融雪剂流入水源地造成广东上万村民饮水困难……一起起水污染事件不断引起社会高度关注，也凸显了水环境保护面临的挑战。目前全国7大水系的26%是Ⅴ类和劣Ⅴ类，9大湖泊中有7个是Ⅴ类和劣Ⅴ类，水环境将是未来相当一个历史时期内环境领域的最重要、最紧迫的主题。

　　面对水环境的挑战，国家环境保护总局(编者注：根据刚公布的新时期以来的第6次国务院机构改革方案，将组建环境保护部，不再保留国家环境保护总局)提出了“让江河湖泊休养生息”的战略思想。新修订的《水污染防治法》，为“让江河湖泊休养生息”战略思想的实施提供了最有力的法律保障。这一战略下的五大强有力的对策——严格环境准入、淘汰落后产能、全面防治污染、强化综合手段、鼓励公众参与，在新修订的《水污染防治法》中都上升为了法律意志。

　　新修订的《水污染防治法》总结了现行水污染防治法实施的经验教训，结合我国水污染防治工作面临的新形势，对已实施11年的水污染防治法进行了大量修改，修订指导思想明确，内容比较全面，为水污染防治工作由被动应对转向主动防控、让江河湖泊休养生息奠定了坚实的法律基础。

　　修订后的《水污染防治法》共8章92条，比修订前增加了30条。不仅内容大为丰富，而且结构进行了很大的调整。修订后的《水污染防治法》有不少亮点，如明确提出保障饮用水安全，强化地方政府的责任，全面推行排污许可制度，确立超标违法原则，强化淘汰严重污染的落后产能机制；还增加了水污染事故处置、污水集中处理设施监管、污染源自动监控设备等方面的规定；尤其是在加大对违法行为的处罚力度方面，这次修订取得了重大突破，修订后的《水污染防治法》中“法律责任”一章共22条，比现行的《水污染防治法》增加了9条，处罚手段上凸显了更多的刚性，明显增强了对违法行为的震慑力，既可对污染物的排放形成强大压力，又可对水环境的治理形成积极动力。

　　具体来说，新修订的《水污染防治法》在以下8个方面的新突破，为“让江河湖泊休养生息”亮出了尚方宝剑：

　　一、饮用水安全保障成首要任务

　　饮用水的安全问题，直接关系到人民群众的身体健康，关系到社会的和谐稳定，关系到经济社会的可持续发展。新修订的《水污染防治法》在第一条就增加了“保障饮用水安全”作为该法的立法目的，并且在第三条提出“水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏”，将“优先保护饮用水水源”放在了首位。

新修订的《水污染防治法》将饮用水水源保护专门列为一章，显示了对于饮用水水源地保护的决心和重视程度。在这一章中，一是完善了饮用水水源保护区分级管理制度。新法规定饮用水水源保护区分为一级和二级保护区，必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。二是明确了饮用水水源保护区的划定机关和争议解决机制。三是对饮用水水源保护区实行严格管理。新法规定禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。四是在饮用水准保护区内实行积极的保护措施。新法规定县级以上地方人民政府应当根据保护饮用水水源地的实际需要，在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施，防止水污染物直接排入饮用水水体，确保饮用水安全。

　　二、总量控制制度适用范围扩大

　　修订前的《水污染防治法》中是“对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的总量控制制度”，新修订的《水污染防治法》将总量控制范围扩大到对重点水污染物排放实施总量控制制度，为实施减排的目标责任状提供了法律支持。新修订的《水污染防治法》第十八条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域水环境质量状况和水污染防治工作的需要，确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。”严格实施污染物排放总量控制制度，将加快淘汰落后生产能力，促进浪费资源、污染环境的违法排污企业停产关闭，推动循环经济和清洁生产的发展，促进产业结构优化升级。

　　三、“区域限批”制度法制化

　　“区域限批”制度是以解决区域严重环境问题为切入点，从根本上推进地区产业结构升级和布局优化，走出低水平发展道路，实现经济发展与环境保护的协调统一。实践证明，“区域限批”制度作为环境执法手段，效果非常明显，既解决了一些遗留的严重环境违法问题，也扭转了一些地方政府先污染后治理的发展思路，使他们逐渐甩掉对高耗能产业规模数量的依赖，加速跨入发展新型产业的行列。新修订的《水污染防治法》规定：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。” 这使得“区域限批”制度法制化，使“区域限批”制度从过去运动式的“风暴”变成常规化的法律制度，将使“区域限批”制度在调整产业结构、转变经济增长方式、实现减排目标和打击环境违法行为方面发挥更大的作用。?

　　新修订的《水污染防治法》第十九条还规定：“国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。”

    四、强化地方政府责任

    中国环境问题已从观念启蒙阶段进入利益博弈阶段，环境保护和环境污染的力量之间必定有一个此起彼伏的拉锯过程。环境指标纳入官员考核指标体系将是斩断这场拉锯战链条的利剑，新修订的《水污染防治法》第五条规定：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”，同时还规定：“县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责”在新修订的《水污染防治法》中，地方政府还有确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物、分配总量控制指标、制定或适时修订国家水环境质量标准中未作规定的项目的地方标准，调处跨行政区域的水污染纠纷、合理规划工业布局，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率、划定饮用水水源保护区等责任。

    五、构建全面防治水污染机制

    当前，我国水污染排放的构成日趋复杂，工业污染还在发展，生活、农业污染又日益突出。让江河湖泊休养生息，必须在进一步加强工业污染防治的同时，实行工业、城镇、农业和农村、船舶水污染全面防治，实现上游、中游、下游水环境保护协调发展。现行的《水污染防治法》只是将水污染防治简单的分类为地表水和地下水的污染防治，新修订的《水污染防治法》将水污染防治重新进行归并划分为：一般规定、工业水污染防治、城镇水污染防治、农业和农村水污染防治以及船舶水污染防治，构建了一整套全面防治水污染的法律机制。

　　如在工业水污染防治方面，新修订的《水污染防治法》制定了排污许可制度，落后工艺和设备淘汰制度、限期治理制度和严格的环境准入制度，还通过公布禁止采用的工艺名录和禁止生产、销售、进口、使用的设备名录，加快落后产能的淘汰和重污染企业的关闭，促进区域产业结构优化升级，大幅度削减污染，努力实现经济增长、污染减排。在新修订的《水污染防治法》中，城镇水污染防治、农业和农村水污染防治的重要性得到凸显，污染防治措施、手段和要求更加明确和具体，可操作性加强。　　

　　六、建立水环境信息统一发布制度

　　新修订的《水污染防治法》理顺了水环境监测机制，在第二十五条中规定由国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息。很长一段时间以来，江河湖库水环境质量评价的标准并不一样，监管部门的评价标准也不一样，造成很多数据不一致，这对于污染情况和治污评价都有影响。而且多个部门向社会公告水质状况，往往因取水点位、计算方法、分析方法等的不同，造成向社会公告的环境质量数据有一定的差异，而使人民群众无所适从，甚至干扰正常的生产生活秩序而造成社会混乱。新修订的《水污染防治法》规定由国务院环境保护主管部门负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，确保了向社会公布数据的统一和规范，今后将避免产生不同部门发布数据的差异，保证公众有效获得相关环境信息，为公众参与环境保护提供帮助，充分保障人民群众的环境知情权、监督权和参与权。

　 七、加大违法成本

　 “守法成本高、违法成本低”一直是水污染防治的瓶颈。修订后的《水污染防治法》加大了水污染的违法成本，“重典”治污，大大增强了对违法行为的震慑力。

　    第一个亮点是对于造成水污染事故的罚款额不再有上限。现行的《水污染防治法实施细则》对水污染事故处罚的最高限额是100万元人民币，而新修订的《水污染防治法》则规定：“对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款”，同时，对超标排污或者超过重点水污染物排放总量控制指标的罚款数额，也修改为“处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”，也就是说，超标排放行为越严重，造成的损失越大，罚的款就越多，即上不封顶了。

　　第二个亮点是对造成水污染事故的直接负责的主管人员和其他直接责任人的罚款，即不仅是罚单位，还要罚个人。新法规定，企事业单位造成水污染事故的，除对单位给予处罚外，还可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款。新法同时还规定，违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三个亮点是对私设暗管排放水污染物的行为将予严惩。新修订的《水污染防治法》规定：违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口或者私设暗管的，由县级以上地方政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万以上十万以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万以上五十万以下罚款；私设暗管或者有其他严重情节的，县级以上地方政府环境保护主管部门责令停产整顿。

　　亮点还有很多，如对不治理污染的实施行政代执行，对擅自停运治理设施的取消了“故意”情节、取消了“超标”限制条件，即一旦停运即可处罚等等。

　　八、增加水污染事故应急处置

　　从松花江事件后，平均每两天发生的一起环境突发事故中，70%是水污染事故。事实证明，水污染事故与公共危机往往只是一步之遥，水污染事故应急处置不好，对公众健康、经济发展、社会稳定甚至是外交局势都会造成重大损失。此次修订专门设定了“水污染事故处置”一章，将水污染事故的应急处置上升到了国家法律的高度。

　　新修订的《水污染防治法》一是完善了水污染事故报告制度，规定企业事业单位造成或者可能造成水污染事故的，应当立即向事故发生地的县级以上地方人民政府或者环境保护主管部门报告；有关地方人民政府及其环境保护主管部门要按规定上报事故，通告可能受到危害的毗邻或者相关地方人民政府和单位。造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的，向事故发生地的海事管理机构报告。二是明确了应急演练制度，规定对可能发生水污染事故的企业事业单位，应当制定有关水污染事故的应急方案，做好应急准备，并定期进行演练。新法同时还规定生产、储存危险化学品的企业事业单位，应当采取措施，防止在处理安全生产事故过程中产生的可能严重污染水体的消防废水、废液直接排入水体，防止措施不当引发新的污染，减少水污染事故对环境造成的危害。

　　(作者系武汉大学环境法研究所环境法博士)