全球淡水资源保护分析

　　                             ——兼论中国淡水资源法律保护现状

摘要：本文基于全球水危机的现实，介绍了全球淡水资源保护现状，并重点分析我国淡水资源情况及立法保护状况，并对完善国内淡水资源法律保护提出四点建议：进一步完善立法、加强对淡水资源法律的执法力度、确立完善的流域管理制度、建立公众参与和监督机制。
    　　
    一、全球淡水资源保护分析

    （一）全球淡水资源现状
    水是生命之源，所有的社会都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。如果缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，如果没有干净的可饮用水，那我们就完了。安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。淡水资源是地球水圈的基本构成部分,是所有陆生生态系统不可缺少的一部分。基于其在地球上存在位置的不同，可以将淡水资源分为地表水资源、地下水资源和土壤水资源。
    根据科学调查研究结果获悉，我们人类生存的这颗星球的水资源总量达约13.86亿立方千米之巨,但其中淡水仅占水资源总量的2.5%（约0.35亿立方千米）。而全球淡水资源总量中69.5%（约0.24亿立方千米）是以人类难以利用的诸如冰川、永久积雪、永久冻土层中的冰等固态形式存在的。国际自然及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。难怪有识之士惊呼：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺!
    地球上的淡水资源分配极不均衡。有些地区大水泛滥，有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与中国同样多的水资源，然而加拿大的人口只有中国的2.5%，人均淡水量远高于中国。在干燥的博茨瓦纳，水是如此宝贵以至于用“雨水（Pula）”命名自已的货币。
水污染是全球淡水资源面临的又一大威胁。清洁、充足的水是极其宝贵的。没有清洁、充足的水，我们就不能生存。但是我们却把水源作为废物倾倒场，每年向湖泊、河流和海洋倾倒数十亿吨的化学品、金属和有机污染物。在几乎两个世纪以前，本杰明·富兰克林就曾经说过，只要水井不干，我们就不会了解水的真正价值。今天，我们一方面在消耗着越来越多的水，另一方面还在继续忽视水的重要性。不但全世界水井的水位都在下降，而且水体也被污染，有时达到不能饮用的程度。基于所有这些原因，我们需要保护和恢复我们的水质。
    目前，水正在变为非常重要、稀有的资源，以致于卷入了国家安全事务。淡水既存在数量问题，也存在质量问题和水生态系统的严重失调问题。全球面临着严峻的水危机，直接危及人类的生存和发展。据一份最新的报告预测，到2025年，全球有一半人口将面临淡水资源的严重缺乏。世界水事委员会提醒大家：“此时此刻，我们面临着世界水资源短缺的危机，而且这种危机只会越来越严重。如果解决不了水源短缺的问题，结果将是粮食价格上升，缺水的国家不得不用昂贵的价格进口粮食，然而缺水的国家大多贫穷落后。”饥饿和干渴也与政治动荡和经济增长缓慢紧密相关。
    （二）全球淡水资源保护状况简介
    关于淡水资源的国际保护经历了从单一利用到全方位保护，从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。
    起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的水体的化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。
    作为一个整体的水系的统一性自然要求针对整个流域来处理水问题，在国际范围内这还是近期的发展。1966年，国际法协会通过了《国际河流利用规则》（即“赫尔辛基规则”），在条约中提出了现代国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”承认，国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国宪章精神以和平解决。1992年里约地球问题首脑会议上通过了《21世纪议程》，其中第18章为“保护淡水资源的质量和供应：对水资源的开发、管理和利用采用综合性办法”，在本章中指出：“由于世界上许多地区淡水资源普遍稀缺,而且逐渐被破坏,污染益发严重,加上不相容的活动得寸进尺,因此必须对水资源进行统筹规划和管理。这种统筹规划必须覆盖所有各类的相关淡水水体,包括地表水和地下水,同时需要适当考虑到水的量与质方面。” 1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约要求水道国保护、保全和管理国际水道及其水，特别是保护水道的生态系统。
总的来说，当前，国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源法律制度的研究对指导国内立法具有积极意义。

    二、我国淡水资源现状

    在我国，人们经常用“水少、水多、水脏”六个字来概括现实中的三大水危机。
    我国淡水资源总量为2.8万亿立方米，居世界第6位，人均占有量约2300立方米，仅相当于世界人均占有量的1/4，名列世界第88位，是世界上13个贫水国家之一。近年，黄河、长江、珠江、淮河等几大主要河流断流情况严重。以黄河为例，千百年来，每当提到黄河，人们头脑中想起的第一个词汇往往是“泛滥”，但1972年，黄河下游出现有史以来第一次断流，此后，黄河下游频繁断流，1997年断流时间更是长达226天。从1999年3月开始，水利部对黄河实施全流域统一调度，黄河断流的势头得到了遏制，但还是不断面临断流的危险。2005年3月30日，从青海省水利厅获悉，由于源头地区水环境严重恶化，导致黄河水量大幅度减少，自上世纪90年代初到本世纪初的10年时间里，黄河源头水量减少了23％。另有报道称：黄河中游的渭河和汾河，最近五六年降雨减少14%,但实测径流量却减少了40%～50％；伊洛河和沁河近10年降雨比五六十年代减少11%～15％，但实测径流却减少了60%～70％。
    一方面到处都是缺水警报，一方面年年都有洪涝发生。我国每年的降水都集中在汛期的三四个月，占全年降水量的60％到70％，届时河水暴涨，洪涝灾害频繁。1992、1998年的大洪水至今还令人记忆犹新。今年1月21日水利部副部长陈雷表示，在三峡工程建成后，长江中下游目前仍有约340亿～400亿立方米的超额洪水需要妥善安排出路，防洪安全仍面临严峻挑战。
    水量已经让我们忧虑，水质更让人头疼。根据环保总局公布的数据，2003年度7大水系407个重点监测断面水质，Ⅳ类及以上水质占到61.9%。即我们7大水系中六成以上河段的水人已不能直接接触。其中极为恶劣者竟高达三成，而清洁的水仅有3%。水资源本来就紧缺，如此大规模的污染使局面更为严峻。我们看到，海河、淮河、黄河、辽河是天然水系中污染最严重的，北方不但严重缺水，还严重污染。人们寄希望于南水北调，而南水北调工程（东线）污染位居第一。随着经济的发展，人们生活水平的提高，生产和生活活动造成的水体污染亦日趋明显，水体污染主要来源于工业废水、生活污水、地表径流及突发事故造成大量有毒化学品的外泄，进而污染水体。
    据估计，2010年中国将进入严重缺水期，到2030年中国将缺水400到500亿立方米，北京缺水将达到12到20亿立方米。水资源短缺，已经成了严重困扰中国经济社会跨世纪发展的重要因素。

    三、我国淡水资源法律保护分析

    水的法律体系或水法体系，是由许多有关水的法律所组成的体系。水法是调整水的开发、利用、管理、保护、治理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称，一般包括水权、水的规划、使用和保护、水工程建设与管理、防汛及防治其他水害、水事纠纷的处理、水管理机构的设置及职责等方面的内容。水资源法的内容侧重于水的管理、保护、开发、利用等兴利方面的行为规范，它只是水法体系中的一个有机组成部分。水保护法是水资源法的一个重要组成部分，而水污染防治法则是水保护法的一个重要方面。
    （一）我国淡水资源立法现状
    由上述事实可知，我国淡水资源总量丰富，但人均量少，且在时空分布极不均匀，是水资源相对短缺和水、旱灾害频仍的国家。合理开发利用水资源、加强对水资源的管理、保护和防治水害，是国家可持续发展的基本要求之一，关系到中华民族的未来。在水资源立法方面，我国已有《水法》、、《水污染防治法》以及《水土保护法》、《防洪法》、《环境保护法》等一系列法律法规。它们对完善我国水环境水资源法律体系及促进我国水环境保护事业起到不可估量的历史作用。以下主要对我国《水法》和《水污染防治法》作简要介绍。
    全国人大常委会于1988年制定公布了《水法》。根据《水法》，国务院先后制定了《河道管理条例》（1988年）、《防汛条例》（1991年）、《取水许可制度实施办法》（1993年）等行政法规。这些法律法规对规范水资源的开发利用，保护水环境，防止水害，促进水利事业的发展，曾发挥了积极的作用。但是，旧《水法》仅注重对水资源的开发利用，不重视水资源的保护，导致水污染严重，同时旧《水法》的一些规定也过于原则，不利于操作，已经不适应实际的需要。针对这种情况，我国于2002年8月29日正式修订颁布新《水法》，将《水法》由7章53条修订为8章82条。新《水法》在水资源所有权归属问题上，确立了国家为水资源的唯一所有权主体，同时维护农民用水权；在总则中规定我国实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制；重视对水质的保护，设立专章进行规定；重视对节约用水的管理。
    我国早在1984年就颁布了《水污染防治法》，希望借助法律的作用防治水污染，但效果不是很好。1993年下半年，全国人大环资委开始进行《水污染防治法》的修改准备，1996年全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了修订的《水污染防治法》，对旧《水污染防治法》7个条款进行了修改完善，新增了16个条款，将旧法由7章46条修订为7章65条。2000年对《水污染防治法实施细则》（以下简称《实施细则》）作出全面修改，修改后的《实施细则》删除旧《实施细则》中的10个条款，对旧《实施细则》中的18个条款进行了修改完善，新增了20个条款，总条款数由原来的39条增加到49条。《水污染防治法》及其实施细则的修改确立了新的水污染防治和水环境保护的战略思路，实现水污染防治与水环境保护工作的五个转变：由单纯的区域管理转变为流域管理与区域管理相结合；由末端控制为主转向源头控制与全过程防治；由排放控制为主转向产生控制与排放控制相结合，推行清洁生产；由污染物排放浓度控制转向污染物排放浓度控制与重点污染物排放总量控制相结合；由单纯点源控制、分散治理转向点源管制与区域、流域集中治理、统一管理相结合。此外还充实了水污染事故的应急处理制度。
    （二）完善我国淡水资源法律保护的建议
    从我国现行法来看，我国基本上已经形成了完整的水法体系，但是在以下方面还有待进一步改善。
    1、立法有待进一步完善
    现行立法缺乏水的循环与水环境恢复方面的法律规定。当前循环经济立法问题成为立法焦点，淡水资源的循环利用是循环经济建设的一个重要方面，因为实现淡水资源循环利用有利于解决严重的水危机，相应地此方面的立法亦亟待完善。保护水资源的责任制，仍缺乏法律依据，例如，经常提到的水污染行政首长负责制，没有确定追究机关和具体责任后果，更缺乏追究程序。此外，有些方面仍然规定的比较概括，缺乏可操作性，如新《水法》第二十七条二款，规定在不通航的河流或者人工水道上修建闸坝后可以通航的，建设单位应同时修建过船设施或者预留过船设施位置，但未规定所需费用由谁承担，这一立法空白有可能会导致建设单位与交通部门或其他有关部门因费用承担不明而发生争执，致使实践中相关设施的建设受到拖延，使已有的立法得不到执行。
    2、加强对淡水资源法律的执法力度。
    法的生命在于执行，完善的立法要真正发挥作用，离不开执法活动。当前我国淡水资源法律执法领域存在多方面的现实障碍，主要表现为：执法思想观念滞后，立法的模式和指导思想不能完全适应执法的现实要求；执法部门的执法权限不足，执法手段落后；执法过程的民主性和透明度不够；执法部门统一监督管理与分部门监督管理的机制未真正建立起来。这就要求我们不断探索以实现政府执法方式的变革。基于现代行政精神，政府执法方式应体现以下特征：开放性，即政府执法公开化程度要不断增强，执法应由封闭走向开放；互动性，即增强行政执行的社会参与性、积极推动行政民主化的进程；统一性，即执法权力应实现由分散行使到集中行使的转变；柔和性，即淡化政府执法权力色彩，以行政指导、行政合同等新的方式实施政府执法，实现由强制性——弱强制性——说服性的转变；司法化，即构建“行政——司法”结构，引进司法最终保障制度；人性化，即注重政府执法过程的文明化。例如在水污染方面，鉴于当前水污染的严峻形势，环保部门和水资源管理部门面临任务是十分艰巨的，国家环保总局将确保人民喝上干净的水，作为目前我国环保工作的首要任务。要完成这一首要任务，就要严格执行水污染防治法，严厉打击污染水环境、破坏水环境的违法行为。
    3、确立完善的流域管理制度
    流域管理制度在国际淡水资源法律制度中已经得以贯彻，作为有效且先进的制度，我国近年的水资源立法也对该制度作出明确规定，但总的来说，法律规定得都过于笼统，缺乏可操作性。新《水法》关于流域管理的规定存在许多流弊，导致其法律作用十分有限，无法发挥流域机构应有的功能，甚至在某些方面形同虚设。在机构设置上，现在的流域机构是国务院水行政主管部门的派出机构，属于事业单位，不具有完全独立的水资源管理权，根据《水法》第17条规定，它无权参与国家确定的重要江河、湖泊的水资源宏观管理。新《水法》将流域分为三类，一类流域是国家确定为重要江河、湖泊的流域，二类流域是跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域，三类流域是其他江河、湖泊的流域，并明确规定在一类流域上设立流域管理机构，二类流域、三类流域上是否设立流域管理机构该法并未明确规定，这样，可能会导致二类、三类流域仍面临水资源地区分割的问题。修改后的《水污染防治法》仍把流域机构的职责限定于“水质监测”、“水污染防治报告”和“协调监督”，把水质和水量人为分开管理，令严重的水污染得不到有效遏制。尽管新《水法》明确规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，许多职能都是由流域管理机构和地方水行政主管部门共同承担，每一项具体的管理事务，流域机构与地方水行政主管部门的管理权限如何划分，结合的“点”何在，都值得进一步的探讨。由于长期以来形成的“条块分割、各自为政、多头管理、互不协调”的局面，导致一些区域水资源管理者过分注重区域利益，忽视全流域的利益，流域管理的理念尚未真正被接受。地方保护主义对经济利益的单一追求更妨碍了法律的实施，有法不依的局面也给流域管理的实现造成了难度。确立完善的流域管理制度对于国内淡水资源管理具有极为重要的意义。
    4、建立公众参与和监督机制
    水资源的开发、利用、保护、管理涉及到社会中每一成员的利益，与他们的生存和发展息息相关。环保事业是千千万万人的事业，环保法制建设需要每一位社会成员的自觉努力。因此，公众应该有权利通过一定途径了解水资源的相关信息。同时，在政府做出一定决策时，公众也应该通过一定机制参与决策，表达他们的意见和建议。另外，对于执法情况，公众应当能够通过一定的途径予以监督。事实上，在我国，公民、企事业单位大多被看作义务主体，这就不利于维护他们的合法权益，更不利于对国家的行为予以监督。因此，我们要不断推进公民的陈述权、申辩权、听证权、知情权等程序权利体系的健全和完善，建立环境信息公开制度，听证制度，公众监督制度等。
    随着地球人口的不断增加和工农业生产的发展，水危机越来越明显，在地球上的许多地方已经出现了水荒，中国也不例外。淡水资源的保护不仅是国内问题，亦是全球问题。因此我们既要不断完善本国淡水资源保护制度，又要不断加强国际合作，促进国际淡水资源法律的发展。

参考文献：
    1. 《国际环境法》，林灿铃著，人民出版社2004年4月第1版。
    2. 《我国水环境保护立法的创新与进化》，李启家。
    3. 《水危机——寻找解决淡水污染的方案》，[英]朱莉·斯托弗著，科学出版社2000年3月第一版。
    4. 《论政府执法方式及其变革》，肖金明，《行政法学研究》，2004年第4期。
    5. 《国外水资源保护立法研究》，蔡守秋，《环境资源法论丛》第3卷，法律出版社2003年7月第1版。
    6. 《21世纪议程》网站链接http://www.un.org/chinese/events/wssd/agenda21.htm。

    Abstract：This article introduces the status quo of the protection of the world’s fresh water resources,which is based on the fact of the world’s water crisis.And it emphatically analyses the state of our country’s fresh water resources and the legislation of this area.Then, it puts forward three pieces of suggestions about the perfection of our country’s fresh water legal protection: perfecting legislation further, strengthening the execution of the fresh water legislation, establishing the system of drainage basin management, building up the mechanism of mass participation and supervision.
    Key Words: the fresh water resource; Law of Water; Law of the Prevention and Cure of Water