专家称可用“借新债还旧债”机制延长市政债期限

时间：2009-04-08 15:00

来源：中国水网

作者：全新丽

为应对金融危机，中国似乎又将掀起新一轮基础建设浪潮。这是个重大决策，在4万亿的投资计划中，农田水利、污水处理厂等的建设包含其中。在这4万亿中，两年内列入中央财政预算的只有1.18万亿元，其余则为地方财政和社会资本配套。根据国家发改委有关部门测算，2009年，地方政府须为中央投资项目提供配套资金约6000亿元，而地方政府自身仅能够提供3000亿元，缺口近3000亿元。地方政府发债由此显得更加急迫，3月5日，国务院总理温家宝向第十一届全国人民代表大会第二次会议作政府工作报告时明确指出，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理。

清华大学水业政策研究中心主任、中国水网顾问总编傅涛说，这2000亿元准市政债，虽然少，投向水的也不多，但是毕竟开了个口子。遗憾的地方，一个是期限太短，而基础设施行业，比如水业领域，在投资之后，资金并不是马上要拿出来；二是更多地投向西部，理论上市政债是以地方财政做担保，目前，大部分市政债分配是往中西部地区倾斜，而不是经济发达地区，这个与市政债的本意是不是有所违背？真正的市政债离我们还有多远？

对于此种疑问，著名财经专家、财政部财政科学研究所所长贾康在3月27日的2009城市水业战略论坛上回应说，所谓真正的市政债在中国可能还是一个渐进发展的过程，中国对渐进性改革已经形成依赖。现在这方面还是有继续扩展的空间和潜力，原来规范程度很低的举债逐渐向规范程度高的过程推进。他认为在各个方面共同努力下，会越来越形成一个标准化、规范化的市政债，但是并不是在一些技术细节上简单模仿其他国家的经验，更多的还是带有中国特色。比如说，可能在某些项目上时限比较短，他说，对此不必担心，对于发行的地方债，地方政府有能力以“借新债还旧债”的方式，将三年的发债期限根据需要拉长，而且拉长也不会有大的问题。实际上现在世界上各个国家，无论是中央政府，还是地方政府，都是包含着借新债还旧债的机制。

贾康另外介绍说，在投资机制上，2000亿地方政府的债券，由财政部代理发行，但是在地方省级的预算里，透明地加以安排，实际上已经明确由等级政府牵头，承担还本付息的职责。各个地方的分配，也已经确定了规模。这种资金的筹措在支持当地的各种各样的建设项目的同时，实际上会给水业主体发生直接或间接的连带影响。整个的扩张内需的总量安排，必然还要带来经济结构上的影响。

在中央对地方债“开闸”之前，地方政府已经变相举债，实现政策性融资，实现自己辖区的发展战略。不允许地方负责发债，已经变成鸵鸟政策。贾康强调，市场经济的环境下，不同层级的政府，应该有不同层级的政权、不同层级的财权。地方政府已经发生了大量债务，要清理、治理，控制它的风险。比较高端的省市级的债务规范性比较强，一般情况下，是政府组建一个法人实体，无论是投资公司、城建公司、路桥公司、水务公司，都是以法人身份发行项目债和公司债，实际则是地方政府操纵。到了县乡级，地方债的规范性就比较差，甚至借到高利贷。他形象地比喻说，现在地方政府举债实际上是开了前门，再关后门，还要修围墙，即除了规范一般的程序，特殊的应急程序之外，其他的各种各样的、五花八门的、不规范的行为，通通修围墙，封死。

有专家分析说，20世纪90年代初，中国各地方政府要大力搞城市基础设施建设，但缺钱。根据中国的《预算法》，地方政府不得发行地方债券。不能直接从市场借贷，地方政府就组建城投公司，将基础设施建设纳入到公司化的操作模式之中。应运而生的城投是政府和市场的“结合体”，兼具政府和市场的功能。在发展为要的大旗下，城投公司势头迅猛。目前，全国有360家左右的城投公司。但这里面存在很多问题，造成很多财政的债务包袱。地方债的发行，在为地方建设提供动力之外，无疑也能够为控制隐性财务风险提供保障。

编辑：全新丽