杨朝飞：当前水环境形势和对策措施

——国家环境保护部政策法规司司长 杨朝飞

在4月1日的2008城市水业战略论坛上，国家环境保护部政策法规司司长杨朝飞分析了当前我国水环境形势，并介绍了环保部门和其他部门的有关政策举措。以下稿件根据其现场讲话整理（未经本人审核）。

我今天参加会议，看到这么多人关心城市的水业非常受感动。根据会议的安排，我将把全国的水环境形势和一些环保的对策，给大家做一下概括性的介绍。

今年3月份在政府工作报告中，温家宝总理讲，在“十一五”期间环境保护两项约束性指标出现了历史性的转折。07年和06年相比，全国二氧化硫排放量下降了4.66%，化学需氧量排放量下降了3.14%。化学需氧量的下降和在座同志的努力是分不开的。全国城市的污水处理率上升很快，从01年的36%到07年的60%，从这点来看，中国在世界范围内也已算是城市污水处理率提高比较快的国家。

在去年十七大政府工作报告上，胡锦涛总书记肯定了五年来的经济发展，此外他还讲到当前存在的很多问题，其中第一个问题就是我国的经济增长所付出的资源环境代价过大，这是在党的会议上第一次讲经济增长环境资源代价过大的问题。

当前水环境特点

当前水环境总的形势还是比较严峻的，它有几个特点，第一方面，它呈现了一个复合型的特点，就是点源与面源并存，各种新旧污染与二次污染相结合等。

流经城市的河段普遍受到了污染，全国有3/4的湖泊出现富营养化，据环保部门的监测，28%的大江大河属于六类，即水体失去了使用能力。 从七大流域的情况看，海河污染、辽河污染、淮河污染都比较严重，相对来讲，长江和珠江的情况比较好一点。再来看看湖泊，从70年代到80年代，到2000年，再到去年，湖泊的富营养化面积急剧上升，增长较快。对于海洋，由监测结果表明，水质为四类和劣四类的海水比例占到了全部海水的24.3%，约为整体的1/4。

目前我们国家已进入了污染事故的高发期，主要表现在：第一、隐患突出。一些老企业设备年久失修，所以设备不安全的问题还比较普遍。第二、近年来一些地方又建了一批不符合产业政策的企业。第三、污染物的种类日趋复杂。另外，许多环境隐患都位于像人口稠密区或饮用水源区等城市敏感区内。

第二方面法制薄弱，一些企业存在超标排放的问题，一些地方政府出台土政策妨碍执法，一些监管部门监管不到位。

第三个方面是政府应对的能力滞后，应急机制不完善，信息报到不及时，检测能力低下。所以现在是进入了污染事故的高发期。2005年11月，中石油的吉化双苯厂的爆炸就说明了这个问题。去年5月29号太湖蓝藻爆发，湖水基本上都是绿色的。2007年两会期间，新华网开展了大型专题调查，超过90%的网民认为，当前我国的环境形势严峻，环保工作极其紧迫，刻不容缓。去年人代会之后，国务院召开了节能减排工作电视电话会议，温家宝总理要求把节能减排作为宏观调控的重点，作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手。随后国务院成立了节能减排领导小组，温家宝总理任组长，领导小组的任务主要有三条：第一、部署、监督节能减排情况。第二、审议年度节能减排工作安排。第三、协调解决工作中的重大问题。

节能减排问题

去年6月份国务院又印发了《节能减排综合性工作方案》，提出了45条有关节能减排的政策性措施。去年7月26号政治局召开会议，提出要着力控制高耗能、高排放和产能过剩行业的盲目扩张，努力缓解投资增长过快、信贷投放过多，外包顺差过大的矛盾，运用经济手段控制污染企业是大势所趋。

在十七的报告中，总书记提出了全面建设小康社会的新目标，到2020年要实现人均GDP翻两番，但这次党代会提出的翻两番的目标，设计了一个非常严格的前提，这个前提就是在优化结构、提高效益、降低消耗保护环境的前提下实现翻两番，这个前提是在以往会议的文件中从来没有谈到过的。十七大对环境保护提出了三条具体的要求：第一、主要污染物要得到有效控制。第二、生态环境质量明显改善。第三、生态文明观念在全社会牢固树立。

“十一五”有关水环境的目标主要有以下几个方面：

第一，化学需氧量的排放总量减少10%。第二，城市都要建设污水处理设施。第三，城市污水处理率不低于70%。第四，城市污水处理能力达到1亿吨/日。去年11月国务院批准了节能减排统计监测及考核的实施方案，在去年11月举行的中央经济工作会议又提出了有关抓好节能减排的几项措施，会议特别强调必须完善政策法规强化激励和约束机制，运用法律手段促进节能减排，增强法规的可操作性，加大惩戒力度，出台有利于节能减排的价格、财税、金融等激励政策，降低节能环保成本。

在今年的政府工作报告中，温家宝总理讲，今年是完成十一五节能减排目标关键的一年，要加大攻坚力度。总理在谈搞好宏观调控的时候讲到，宏观调控与市场机制都是社会主义市场经济体制的组成部分；总理在谈实行从紧的货币政策时讲到，要严格执行贷款条件，控制中长期贷款增长，特别要严格控制高耗能高排放企业和产能过剩企业的贷款；总理在谈推进经济结构调整的时候讲到，要坚决控制高耗能、高排放和产生过剩行业盲目投资和重复建设的情况；总理在谈加大节能减排力度时讲到，要落实电力、钢铁、水泥、煤炭、造纸等行业，淘汰落后生产能力计划，建立淘汰落后产能退出机制，完善关闭企业的配套政策措施，加强这些行业先进生产能力的建设；总理在谈提高开放型经济水平时讲到，要加快转变外贸发展的方式，优化出口结构，限制和禁止高耗能、高排放和部分资源性外资项目，纠正招商引资中的违法违规做法。

有关节能减排的措施概括起来四大方面：

第一、结构减排。

第二、工程减排、

第三、管理减排。

第四、政策减排。

结构减排主要是对12个高耗能、高污染行业建立退出机制，到2010年底前完成强制淘汰或关闭落后工艺设备。

工程减排，从水的方面来讲，主要是建设污水处理厂，解决城市污水处理设施的基础性建设和推行城镇污水处理厂和重点污染企业的在线监测系统。

管理减排，一是加强执法；二是控制水污染物的排放总量。新建的项目和已有的污染源都必须符合污染物总量控制的要求，未完成的地区要实行区域限批。同时严格控制有毒、有害污染物的排放，凡是向河流排放重金属、持久性有机污染物的企业要依法实施强制生产审核。

去年环保总局实行了第一次区域和行业限批，首批受到限批的有四大城市，唐山、吕梁、莱芜、六盘水。今年3月，全国人大又修改了《水污染防治法》，这次修改又从立法的角度加大了对违法排污行为的打击力度，里面有几个特别重要的改进，第一、严惩私设暗管偷排。第二、对个人违法的情况，处年度收入50%的罚款。第三、对超标排污可处排污费5倍的罚款。第四、水环保目标纳入地方政府政绩考核。第五、对超总量地区实行“区域限批”。第六、赋予环保部门限产、限排、停产整治的权利。第七、建立生态补偿机制。

创新环境经济政策：信贷、税收、收费、保险、证券、贸易、生态补偿。

去年7月环保总局和中国人民银行银监会联合发布了一个重要文件——《关于落实环保政策法规，防范信贷风险的意见》，这个文件发布之后，在社会上引起了很大反响。目前全国有20多个省市出台了实施方案，5家大型银行发放支持节能减排的贷款近1000多亿元。对技术创新的项目，对减排技改的项目也增加了贷款，同时收回一些不符合产业政策企业的贷款。其中，工商银行建立了信贷环保一票否决制；开发银行建立了节能减排的专项贷款300多亿元。此外，人民银行、银监会去年连续印发了关于节能减排的一系列技术政策。像山西省关停了1200多个违法企业和设施，节省运力3000万吨，节电10亿度，减少银行信贷损失23亿元。06年山西省全省经济增长11.5%，二氧化硫的排放量削减了11.5%。

下一步我们还要继续深化绿色信贷，继续实行有利于环境保护的税收政策。第一、对污染产品和排污行为开征环境税。第二、对落后生产工艺征收消费税。第三、取消双高产品出口退税。第四、减免环保设备增值税。第五、对环境违法企业取消税收优惠。第六、继续研究所得税、生态税。

去年发布了第一批节能减排的双高名录，共包括26个商品编码、50余种产品。2007年产品出口率下半年与上半年相比下降了40%，经国家论证，出口率下降部分的产品正是国内生产的重污染产品。取消此部分产品的出口退税后，其生产量明显下降。今年1月1号我们又向财政部门通报了140多种双高产品。

关于环境收费，一是二氧化硫排放收费提高，二是城市垃圾在实行收费。

另外还有一个政策在实行，这就是环境污染责任保险。由于我们国家现在已进入污染事故的高发期，且环境问题的成因又非常复杂，单靠环保部门来监管力量是不够的，所以现在实行环境污染责任保险。此政策的实行存在以下优势：第一、可以分散企业的经营风险。第二、可以提高企业防范环境风险的能力。第三、及时救助污染受害者。第四、维护社会稳定。第五、减轻政府和社会负担。

去年环境保护部和保监会对化工行业和危险品运输行业进行了调研，准备今后要开展一些试点，试点主要在包括储存运输危险的企业、容易发生危险事故的企业、危险废物的处理企业、垃圾填埋厂、污水处理厂和工业园区六个方面。

同时环境保护部和证监会推行了绿色证券政策。07年对重污染行业上市企业进行环保核查；08年发布了一个指导性意见，同时完成了对38家公司的上市环保核查，结果表明有14家企业存在环境违法行为，最后被禁止上市。同时还对一些已经上市的企业的环境违法行为进行了暴光，最后导致其股票贬值。所以经初步统计，去年在证券方面，组织不达标企业股市状况不佳。

同时我们还推行了绿色贸易。去年贸易部和环保部门联合发布了一个政策，关于加强出口企业环境监管的通知，在这个通知中有一条非常重要的规定，这就是对环保违法企业要终止一到三年从事对外贸易活动，在一些重污染行业还在实行企业环境监督员制度。

关于生态补偿制度，现在环保财政和发改委正在推行流域生态补偿、资源开发补偿制度，浙江、福建、江西等开展试点，江苏省围绕污染减排也在开展试点。

提问及回答

提问：水业市场化改革引入了民间资本，例如政府与水业投资公司签订的BOT合同，民间投资企业遇到了拖欠费的现象，从而导致污水处理厂不能正常运营，或者陷入瘫痪，请问对于这种现象，国家是否有相应的对策或解决的办法和打算？

杨朝飞：这个问题属于建设部的管辖范围。我也听说过，有一些城市的政府对污水处理厂有拖欠资金的情况，所以导致其无法正常运转。我们下一步可以配合建设部门开展一些调研，把这些问题进行一下梳理。从国家来讲，这个钱必须要给，而且国务院领导已明确提出来，污水处理收费不低于8毛，保证污水处理厂在微利保本的情况下运营。

提问：环保总局在我们国家环保治理上做了大量的工作，为了应对环境挑战已经升格为环境部。有人认为环保总局过去在违法处治上做的还不够，比如说厦门PX项目，由于老百姓的反对，已经被取消了；之外青岛市已经建设了一个PX项目，老百姓有非常大的意见。对此，环保部门表示，项目建设和区域定位是相矛盾的。像这种情况，环保部门有没有能力来处理，以及环保部门将采取什么措施或支持或改变这种状况？

杨朝飞：去年6月1号厦门引发了一起大规模的群众游行，实际上就是反对厦门的PX项目。厦门PX项目是一个化工项目，总投资100多亿，这个项目的运营可以对厦门经济的发展发挥重大的作用。这个项目论证有两年多的时间，但是公布后，百姓不接受，社会上对这个现象的议论颇多。

这是一个非常复杂的事件，有的人认为是公共环保意识提高了，而我说中国公民的环境意识还没达到在政府不同意的情况下，为了环保而上街游行的程度。问题实际出在PX项目上。严格讲，PX项目要和市区有一个很远的隔离带，这被称作是安全防护区，它可以保证即使发生最大的污染事故，污染物也不会对市区造成影响。实际上厦门原来在城市规划中，所规定的这个化工的工业园区有一个很辽阔的隔离带。此外，这个项目是世界上最先进的技术，能够达到零排放。但是大家共同担心的就是如果要发生了安全事故怎么办？尽管隔离带会有效地防止在发生巨大事故的时候对城市所构成影响，但是在论证的两年期间，开发商们在金钱利益的引诱下，在隔离带的土地上开始建住宅，而城市政府没有把好关。当PX项目一出台，居民的住房价值和开发商的资产大幅度缩水，于是就出现了混乱的局面。

这个事件我认为，第一、老百姓环境意识比过去高了。以前要建一个厂，老百姓不闻不问，现在知道有污染问题了。第二、城市利益的格局由于建设企业和规划不当发生了变化。使得部分人的利益受到了影响，于是引起骚动。

实际上很多基础设施的建设对老百姓的利益格局会产生很大的问题。很多时候由于利益格局问题处理不好，城市规划没有做好，城市补偿没有做好，最后有可能引发一些事件。所以，城市规划一定要严格把关，不能随意改变规划。改变规划会取得城市基础设施短期内的快速发展，但是它带来的长期隐患最终是要爆发的。厦门事件矛盾的起因是什么，政府的右手是要开发房地产，左手是要建设基础设施，最后两只手打起来。所以说城市很多群体性事件都是由规划被政府随个人意志的改变产生的。（中国水网）

编辑：全新丽