关于以行政法规规范市政公用事业特许经营制度的提案

时间：2008-03-05 08:37

来源：中国水网

附件2：政协提案8

建议承办单位：国务院法制办

随着我国高速的城市化发展，政府已无力独立支撑市政公用事业发展的巨大资金需求，而传统体制下的低效运营与低质服务也亟待改善，这些因素成为市政公用事业市场化改革的两大动因。建设部于2002年展开了以特许经营制度为主要手段的市政公用事业改革，并于2002年和2004年颁布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》，从而促使在全国市政公用事业内迅速涌现出大量市场化改革项目。根据建设部2005年和2006年的调研，所涉及的市政公用事业（供水、污水、垃圾、供气、供热、公共交通）项目近2000个，其中各行业均有超过半数以上的项目开展了以特许经营制度为核心的引入市场机制的改革，而且涉及特许经营制度的项目数仍在逐年迅速增长。

经过五年的实践，特许经营制度已经在我国市政公用事业的改革中发挥了积极作用，尤其是在引入资金和提高行业服务效率方面，促进了行业市场的良性发展。例如，在供水和污水行业，目前由非传统企业服务的供水量和污水处理量已经分别超过了2007年全国总量的20%和70%；而且很多非传统企业提供的服务也得到了地方政府和公众的认可（如深圳、上海、北京、安徽等）。实践证明，特许经营制度是一项适合市政公用事业特点的制度，并已经在我国市政公用事业得以广泛和成功的应用。

但是，我国市政公用事业的特许经营制度建设还很不完善，存在不少急需解决的问题。推动市政公用事业改革，建立完善特许经营制度，是一项长期的、复杂的、需要多部门协调的巨大工程，涉及产权、土地、价格、投融资、财税补贴、市场监管等多方面的改革和制度创新。当前的市政公用事业特许经营制度是以建设部2004年颁发的部令《市政公用事业特许经营管理办法》为基础而建立起来的，而且大多数市政公用事业市场化改革也是以地方建设主管部门为主导而逐步推进的；与此同时，改革实践中也暴露出一些与其他部门或其它法规之间的矛盾。

《市政公用事业特许经营管理办法》虽然对改革中需要涉及的产权、土地使用、价格管理、投融资机制、经营期限、市场准入等方面都进行了一定程度的阐述，但是由于部门规章的局限性，在改革实践中，该管理办法会出现与其它部门所订规章之间的矛盾，且不容易沟通化解。例如，广东一些城市在采用BOT模式解决地方污水处理问题时，就与现有土地使用权的有关规定出现矛盾。BOT项目的实施需要项目公司投资建设，而土地使用权在政府手中，土地使用权与项目建设主体的分离致使项目建设单位在报建过程中无法按照现有工商管理程序设立项目公司。又如，市政公用事业改革中，事业单位逐步向企业转型，政府补贴逐步退出，但是公用事业的服务定价与收费机制尚不能满足市场运作要求，尤其是污水处理费和垃圾处理费的标准与征收，制约了改革的进程。再如，现在特许经营协议的有效期一般规定为不超过30年，与公司法规定的公司年限存在操作性矛盾。而且，特许经营所要求的经营权抵押贷款在目前的商业银行体制下不能顺利推进。此外，特许经营制度依托的是有限产权的资产处置方式，强调在经营层面引入市场准入机制，在产权层面保障政府安全控制的一种科学的制度设计，但是这种设计却面临与目前产权改革处置方式不一致的问题。

在监管方面，尽管建设部部令中对市政公用事业市场化的监管问题进行了规定，但是由于缺乏更高层次的法规依据，部门规章的局限性使得行业部门在改革过程中难以实施有效的监管职能，导致了监管体系建设的滞后或监管缺位，部分项目出现了不规范操作，给改革带来较大风险。如黑龙江省、吉林省的供热改革中因为对经营者选择不当的问题，致使服务质量低下，引起公众不满；山西晋州污水处理公司市场化改革之后，因为监管不到位出现污水厂长时间停运，造成严重的污染问题。

总之，受制于部门规章的法律效力范围，尽管以上问题虽然大部分在《市政公用事业特许经营管理办法》中基本都有规定，但是出现问题仍然难以解决。国际上在市政公用事业成功建立特许经营制度、推行私有化改革的国家，如英国、菲律宾等，都是在国家专门颁布的市政公用事业私有化改革法案下进行改革的，有效地避免了我国目前改革过程中所出现的上述问题。

市政公用事业关系国计民生，为了巩固已经取得的改革成果，完善特许经营制度，为此，我们建议：

由国务院法制办组织建设部等相关部门，认真总结市政公用事业近年的改革经验，制定更完善更规范的特许经营行政法规，对相关问题提出明确的协调意见，以更好地推进市政公用事业引入市场机制的改革。

编辑：全新丽