对当前几个公用事业改革问题的思考

――在建设部中介机构座谈会上的发言

大岳公司总经理 金永祥

一、公用改革必的要性和改革成功的标准

　　公用事业改革已经进行十多年了，从2002年建设部大力推进公用事业市场化改革到今天，市场出现了两种相反的声音，一种认为应该继续推进改革，另一种对改革提出了质疑。我认为继续推进公用改革仍然是必要的。对公用改革提出质疑主要源于三点原因：第一，改革是利益和体制的调整，部分人员和机构的既得利益受到了影响；第二，有些公用改革项目的失败打击了有关方面对公用改革的信心；第三，人们对医疗、教育改革的议论引起了对公用改革的警觉。尽管如此，公用事业的效率低下问题和投资不足问题是所有相关人员的共识，不改革公用事业将没有出路，改革是必须的，只是如何推进改革的问题。
　　评价公用改革是否成功不是今天的事，成功项目占全部改制项目的比例将是一个非常重要的指标，百分之百的项目都成功或者改革使百分之百的人都满意是不现实的。人们谈论医疗改革和教育改革的成败也是从总体上看的。为了使公用事业改革取得成功，应该重视和保证每一个项目运作成功，只有更多的项目取得了成功，公用事业改革才能最终成功。另外，并不是中央政府有一个正确的决定，改革就能取得成功，基层执行层面的作用更大，建立一套保证运作取得成功的机制非常重要。

二、改革的方法与方向

　　我国地域辽阔，情况千差万别，很难用统一的模式推进改革。大岳咨询公司在十七八个省会城市做公用改革的经验对这点体会非常深。从总体上讲，改革的方法有规范和不规范两种，前一种方法可以使项目取得成功，后一种方法往往导致项目失败。在近几年的实践中，各地探索出BOT、TOT、PPP、股权转让、委托经营等模式和方法，这些方法得到了业内较普遍的认可。进一步丰富这些方法的内涵完善这些模式的运作规则是业内面临的重要任务。公用事业改革对各地政府来讲都是新生事物，不宜使用过多的新名词，如aBOT、bBOT、cBOT等，那样会使各地在推改革时无所适从。实际上，无论多么相似，很难有两个完全相同的项目，如果只要有点差异就取个新的名字，称为新的方法，那么层出不穷的“方法”会搞乱公用改革。当然，改革的方法不限于上述提到的几种模式，只要能够解决公用事业面临的问题，任何解决方案都是可以的，但不能把每个项目的解决方案都命名为一种方法或一种模式。
　　公用事业改革涉及的面很宽，不宜在全国范围内对改革的内容做统一的规定。在是产权改革还是经营权改革方面，应该允许各地政府结合本地情况去做选择。有的地区公用设施建设资金压力较大，应该理解这些地区在进行公用改革时尽量多地吸引社会资金。在资金压力较小的地区，则可以更多地强调效率。各地政府的“融资冲动”并不一定是坏事，中央政府应该因势利导，把融资工作做好，努力降低融资成本和公用产品价格，并能保证由社会投资建设的公用设施能够为市民提供优质服务才是最重要的。在处理是局部（如污水厂）改革还是全部（如自来水公司）改革时，应该慎重决策。公用事业改革对各地政府都有很大的社会和政治风险。在推进公用事业改革过程中，会涉及各种利益关系和管理规则的调整，如果改不好还不如不改。一般来讲，局部改革风险较小，这种改革会为全面改革积累经验、培养人才、转变观念和建立新的规则。同时，成功的局部改革将会对原有的公用体制产生影响，促使其提高效率，间接达到全面改革的目的。全部改革涉及情况要复杂得多，风险也大得多，在条件成熟时可以推进。从全国范围看，局部改革和全部改革会在很长时期内并存，在改制过程中会相互促进，是否会出现一个阶段替代另一个阶段需要用时间去回答。

三、改革中存在的问题

　　大岳公司高级经理马延博女士在一篇文章中总结了公用改革的几个问题，包括搞市场化运动、无知无畏、急于求成、暗箱操作以及市场化试验田等。最近两年又有一些新的问题出现。

1、中介机构问题
　　在公用事业改革过程中，政府在经验不足的情况下选择中介机构给予协助。这是一次历史性进步，但新的问题是很多中介机构也不懂，结果使很多项目失败了。有人将中介机构分为“名医”、“庸医”、“兽医”，认为是“庸医”和“兽医”搞乱了中介市场，毁坏了公用事业改革的形象。之所以出现这种情况，一方面是信息不对称，很多地方政府不了解中介市场，选择了“庸医”或者“兽医”；另一方面是咨询费的问题，在咨询费用和咨询质量的比较中选择了前者，但应验了“便宜没好货”这句古话。

2、政府内部的协调问题
　　公用事业改革涉及的部门较多，但主要有两个部门，行业主管部门和国有资产管理部门。公用事业改革以后新的机构要与政府合作几十年，这是公用事业改革区别于其它改革的特点，这就需要在改革过程中行业主管部门与资产管理部门密切配合。有些地区由于两个部门配合不好又没有更上级领导协调影响了公用改革的进度和效果。

3、监管问题
　　公用事业监管包括准入阶段的监管和实施阶段的监管。实施阶段的监管工作是以准入阶段形成的监管依据为基础的，而且与政府职能调整的进度有关。准入阶段的监管是基础性的，出现的问题较多。有的城市通过竞标选择的投资人，以优化方案为名降低了投标时报出的设备水平和公用产品质量，使准入阶段的竞争失去了公平性，严肃的投标人受到了打击，扰乱了公用事业市场化秩序。

四、几点建议

1、加强法规建设
　　在要求地方政府规范运作时中央政府应该首先明确什么是规范的，法规应该解决这一问题。有几个问题是立法必须回答的，如规范的运作程序、规范的组织形式以及不规范的责任等。

2、加强监管机构建设
　　在监管方面，各级政府的责任范围应该是有分工的，应该明确各级政府的监管内容。为了完成各自的监管任务，需要建设相应的监管机构，在这种机构中信息汇集系统和管理控制系统是不可缺少的。对于监管机构，必要的设施也是需要的。失去监管公用事业改革将会面临巨大风险。

3、明确中介机构的性质
　　社会中介机构种类繁多，参与公用事业改革的主要是投资咨询机构和律师，中央政府应该有明确的态度。各地政府会根据中央政府的态度选择中介机构，刚开始从事公用改革业务的中介机构也会根据中央政府的要求学习有关知识。否则，没有明确的指引“庸医”和“兽医”会放大政府在改革中可能犯的错误，导致公用改革失败。

4、共性问题研究
　　在公用事业改革过程中，各地遇到了很多共性问题，并分别投入资源进行研究，浪费很大、效果也不好。如目前的污泥处理问题，很多城市在重复研究一些基本问题，但都没有找到理想的解决方案。如果中央政府牵头研究这些问题情况就会好得多。

编辑：全新丽