监管与服务 公用事业市场化中的政府定位

　　随着”打破垄断，开放市场，改革传统的市政公用事业管理体制”，从上世纪90年代开始试水到近几年的逐步深入并全面进入市场化，竞争已成为这一行业的主旋律，多种经济成份成为公用事业投资、运营的主力军。由此带来的变化包括：突破了公用设施投入资金不足的瓶颈、公用设施建设的迅速改善、公共产品供给量的快速增长、经营效率的快步提升、公共服务水平的不断提高。

　　公用事业市场化之后，政府必须改变

　　管理体制，实行政企分开和政事分开，“监管与服务”是公用事业在社会主义市场经济条件下政府角色的基本定位，“在监管中服务，在服务中监管”既是转变行政方式、建设服务型政府的体现，也是提高政府执行力和公信度的主题。

　　政府如何从本质上转换角色，是摆在我们面前的一个重要课题。我认为，应从以下几方面去努力：

　　强化监管与服务意识

　　面对走向市场化后的公用事业，政府必须从直接管理经营转变为宏观管理市场，从管理行业转变为监管市场，从对企业包揽转变为对公众负责。这种转变不等于不管，更不等于放弃，而是有所为有所不为，该管什么不该管什么由法律法规来决定。公用事业市场化不是降低了政府的责任，而是强化了维护市场合法程序的责任，相关机构必须代表社会公众利益，加强对这个行业进行行之有效的监管，这是转变政府职能的实质。

　　与此同时，建设“服务型政府”，践行“服务行政”，加强政府自身改革与建设的现实需要也要求我们政府自身不能再成为经营和利益的主体。改革后的服务行政模式只能专管公共政策下的市场准入退出、公共产品的数量、质量和价格、服务水平以及为公民利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障提供切实可行的途径等方面的工作。找准了这个定位，就能提高对市场经济的驾驭能力。

　　就长沙而言，为贯彻国务院《关于投资体制改革的决定》，进一步推进公用事业的改革，2004年11月，市政府出台了《关于加快市政公用行业市场化进程的通知》。由于这几年的扎实努力，公用事业的改革和市场化进程走到了全国前列，公交行业通过“裂变”、“产权转让”，引进两家战略投资者组建完全市场化的大公司与此前由中巴转大巴新成立的8家民营或股份制的小公司形成了良性竞争运营的格局；燃气行业借天然气入湘工程，引进新奥燃气公司通过置换、托管形式入驻长沙，使过去单一由国有公司供气的局面转变成为了天然气为主、三家液化气公司竞争为补充的供气局面；污水处理行业已引进四家战略投资者和运营商通过TOT、BOT模式运营或建设运营五大污水处理厂（含部分管网、泵站）的市场化模式；市自来水公司和市政公司也通过改制完善了相关法人治理机构，分别完善了具有市场化运营基础的现代企业制度；垃圾处理也在近日顺利实行了资产转让和市场化运作的中转、填埋，并开辟垃圾发电的绿色能源市场。

　　可以说，这几年对长沙市政府行业管理部门来说是一个大的转折，市场化的公用事业各行业从过去全部是国有企业转变为各种经济成份并存的多元化经济结构；从拥有近两万国有企业职工到目前三万多各种身份的职业参与者；从管几个行业到管每个行业的多个企业；从拨款、补贴到监管合同支付；从统包盈亏到自负盈亏，等等。这些巨大的转变是发展的必然，对每个行业管理者来说又是一次深层次的解放思想，转变观念。因为这些按市场化模式建立起来的企业，大部分已获得一定时期的特许经营权或正在补充办理特许经营权。这些企业不论是通过竞争手段还是“一对一”谈判程序取得的特许经营权，其根本就在于都与政府签订了相关特许经营的协议或合同，这就将政府与企业摆到了同样平等的法律地位了，原有的行业主管不再是婆婆，市场化的企业也非媳妇，而是将甲乙双方的权利、义务规定得明明白白，甚至仲裁都必须是双方认可的第三地仲裁机构，这一方面是对公用事业社会参与者利益的保护，另一方面也是对政府承诺的一种约束。

　　因此我们的公用事业管理部门必须按市场经济规则办事，真正树立市场经济理念，转变角色意识，摆脱传统思维模式和管理方式，在市场化中以“监管者”和“服务者”的身份出现，提高政府的执行力和公信度，做到依法办事，不错位，不缺位，不越位，率先为“服务行政”探索成功经验。

　　创新监管和服务体制

　　作为公用事业各行业的原有主管部门监管什么，服务什么，如何监管与服务，这恐怕是当务之急。建设部在推进公用事业市场化进程中，分别在2004、2005年先后推出了《市政公用事业特许经营管理办法》和《关于加强市政公用事业监管的意见》，湖南省也相继出台了配套实施办法，尤其是省人大批准通过并于2006年10月1日实施的《湖南省市政公用事业特许经营条例》更上升到法规的高度来规定政府监管服务要求。关于监管与服务，总括到一条就是“以人为本、创新体制”。

　　关于政府对企业的监管，我认为应主要在以下几个方面进行：

　　1.国有资产和公用事业设施的监管是重点。在企业改制、产权置换、引进战略投资者的过程中，既要杜绝流失又要避免国有股持有人的合法权益受到损害，更要防止在经济利益驱使下国有股持有者在国有资产方面的“暗渡陈仓”，产生新的流失。对于托管或TOT、BOT形式只授予特许经营权的企业，其公用事业设施仍属国有，其资产和设施不能“让其所用，耗其所能”，特许期满收回来的仅仅是一堆破烂，因此对这个方面的监管尤为重要。

　　2.市场准入与退出的监管是关键。由于公用事业涉及公共安全、国计民生的大事和其自然垄断的特性，决定其市场的特殊性，在充分放开市场让社会力量参与公用事业的同时，必须严格把关，对其进入该市场的从业者要有实力、有经验、有诚信，在监管其行为时要随时掌握其运营状况，甚至了解其整个相关联企业的基本情况，这不是干预企业经营行为，而是在合同或协议中约定相关条款的前提下，动态地掌握其经济和运营能力，保护政府和公众利益。否则就出现随意退出、中断服务，甚至政府无可奈何的问题，政府的利益受损，直接受害者就是群众，也达不到和谐社会的要求。

　　3.公共产品与服务质量的监管是保证。公用事业市场化的目标就是提高运行效率，让广大居民群众享受更好更到位的公共产品和服务。监管部门为维护和增进消费者的利益，强化对产品与服务质量的考核监管，各监管部门要成立相应的燃气、供水、污水处理的检测中心和数据库，定期向社会公布公共产品的安全指数，并督促企业及时整改，还要及时处理好消费者投诉和纠纷。通过竞争的公用事业运行者必须要做到价格低、质量高、服务优，这其实也是双赢，市场化给消费者带来好处，企业通过竞争自觉提高产品和服务质量，就能吸引更多的消费者，扩大了市场份额，增加了企业的利润。

　　4.安全运营和安全生产的监管是基础。公用事业的正常运营是人民的必需和社会稳定的基础，这决定其所提供的产品和服务必须是连续不间断、不短缺，安全可靠的。所以要把监管运行企业的安全运营和安全生产当作首要的基础性工作来抓，不仅监管部门要有处理公共危机的预案，还要敦促和检查企业的应急处险预案，以确保运营安全万无一失，这是政府防范公共危机的基础，也是企业防患于未然的保障。

　　增强监管与服务效率

　　监管机构的运行效率及其工作人员的素质，决定了监管与服务的效率。我认为，在原有公用事业管理机构的基础上，有必要成立一个“公用事业监管委员会”，像电监会、证监会、银监会一样履行监管与服务责任。《湖南省市政公用事业特许经营条例》中提出实施市政公用事业特许经营的人民政府应当组织建立一个“市政公用事业特许经营公众监督委员会”，代表公众对市政公用事业特许经营活动进行监督，公众监督委员会成员中，非政府部门专家和公众代表不得少于2/3，公众监督委员会对涉及公众利益的事项有权提出意见和建议，“有关人民政府、政府有关部门和特许经营者应当充分听取公众监督委员会的意见，及时解决公众监督委员会提出的问题；对不予采纳的意见，应当向公众监督委员会书面说明理由”。

　　这个公众监督委员会不是一个政府职能机构，相反它是一个独立于政府、企业之外的第三方，是一个监督政府和政府部门与特许经营者两方的“裁判员”。这个公众监督委员会有必要而且也必须建立。但它毕竟是一个非常设机构。

　　真正的对公用事业监管和服务还得依赖于“公用事业监管委员会”，作为政府的责任职能部门，将政府授予特许经营权的所有企业和公用事业单位统归到这个机构来管理，接受党委、政府的领导和人

大的监督，履行监管与服务职责，兑现合同或协议条款，体现政府意图。

　　著名专业机构大岳咨询公司在评价各界对医疗改革、教育改革和电力改革提出的质疑时认为，任何改革的失误都不是改革本身的问题，而是改革的方法问题，执行层对改革成败起着关键作用。大岳公司邀请直接参与公用改革的10余位司局长结合他们与大岳合作完成的项目从不同角度交流公用改革的经验，探讨公用改革的有效方法，供各地政府进行公用改革时参考，以降低公用改革成本,减少公用改革风险,避免公用改革失败。 谈文昌 ／文

编辑：全新丽