关于市政债券若干问题的思考

（江苏现代资产投资管理顾问有限公司 邓蓓 吴健）

　　在发达国家，市政债券早已成为地方政府建设基础设施以及实现某些政策目标的重要融资工具。在我国，法律规定地方政府不能负债，但是加速推进城市化的客观要求，以及事权与财权分配的不协调，导致地方政府普遍负债。尽管地方政府在市政建设领域的适当负债有其合理性，但是过度负债已累积了风险。在推进城市化与控制政府负债风险的双重压力下，我国有必要借鉴发达国家的经验，尽快建立和发展符合国情的市政债券市场，并以此为契机规范市政建设投融资体制，完善地方政府负债模式，彻底打通地方政府融资的瓶颈。

一、市政债券及其特点

　　市政债券又称地方政府债券，是以政府的信用作为担保，以政府税收或其所属项目收益为偿债来源，由各级地方政府及其授权机构或代理机构发行。发行市政债券所募集的资金主要用于城市或地方基础设施建设，有时也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。
基于债券发行人以及投资项目的特定性，市政债券有以下特点：
　　1、发行人必须为各级地方政府及其授权机构或代理机构；
　　2、市政债券主要为本地区提供公共产品；
　　3、筹集资金一般投向公路、铁路、机场、港口、桥梁、公共交通设施、区域电气化设施、城市污水处理、供水系统、体育场所、医院，学校等公用设施项目的建设，具有公益的色彩；
　　4、根据偿债资金来源的不同，市政债券可以分为一般责任债券和收入债券。一般责任债券只能由有征税权的政府机构发行，并以其征收的某种或某几种税收作为债券本息的来源。在一般责任债券中，政府以其征税权为债券的偿还提供了担保。收入债券可以由有征税权的政府机构发行，也可以由没有征税权的政府以及政府代理机构或授权机构发行；其偿债资金来源往往是政府机构、事业单位、企业的某种特定收入（如供水收入、供电收入），一般情况下，发行债券的政府以及政府代理机构或授权机构的信誉并不为该债券提供任何保证和担保；
　　5、特殊的免税待遇。美国《1986年税收改革法案（TRA）》将市政债券区分为公共目的债券、私人项目债券、非政府目的债券，确定了对那些为学校、公路、污水处理等必须由政府投资的项目筹资的公共目的债券免缴联邦所得税；对那些为体育馆、购物中心等筹资的私人项目债券征收联邦所得税；对那些既非政府目的也非私人目的（如住宅贷款、学生贷款）的非政府目的债券免缴联邦所得税；但要缴纳选择性最低税收（AMT）的原则。

二、市政债券的发展环境及现实需求

　　（一）发展环境
　　对于地方政府的既有融资渠道而言，大部分城市普遍存在扩大投资、拉动经济增长与资金缺乏、融资渠道不畅的突出矛盾。随着城市化的不断发展，市政建设所需要的资金越来越多，而地方政府用于市政建设的预算内财政资金仅仅靠财政拨款（包括国家预算内投资和地方财政拨款）以及城市建设维护税和城市公共事业附加两个专项资金。上海市在1992年到1996年用于城市基础设施建设的投资累计达1143亿元，而政府每年用于承建的财政拨款仅30亿元，5年间资金缺口达千亿元。南京市1995年到1999年城建投资累计达61.9亿元，而财政安排累计仅8亿，加上两个专项资金的22.1亿元，其资金缺口为32亿元。越是大型城市，其资金不足越严重。
　　但城市发展中，市政建设无法中途停止，目前地方政府除运用正常的税收收入和上级政府拨款资金外，解决资金缺口的办法包括批租土地、通过国有企业或国有控股上市公司的产权重组等获得部分资金、向商业银行贷款、引进外资、强制性社会集资等。但是，地方政府在融资手段和渠道上已越来越无能为力，急需一种新的、可持续的融资途径。
　　在需求不振的情况下，扩张性的财政政策可以扩大有效需求，促进经济增长。但是这种政策只是阶段性的，如果长期都实行扩张性财政政策，对经济的刺激作用将越来越小，反而可能导致经济过热、引起通货膨胀。此外，连续实施扩张性的财政政策会造成经济增长对中央政府的高度依赖，市场配置资源的作用将大大降低。
　　因此，中央政府的扩张性财政政策逐步淡出，使得国债的大规模发放有所缓解，中央对地方的基础设施建设的支持也逐步减少。那么地方的市政建设何以为继，已不可能继续依靠中央财政获得建设资金，只有依靠地方城市自身才能够支持城市发展，其中重要方式之一就是发展市政债券，依赖自身信用而不是中央政府的信用从社会上募集资金。
　　（二）现实需求
　　发展市政债券，可以增强地方政府提供公共物品的能力，避免各地建设受制于一刀切的政策。从可操作性讲，地方政府对于本地居民最需要什么样的公共产品的信息比中央政府更为清楚，因此，地方政府比中央政府更能及时、有效、合理地为本地提供公共产品。从政府体制来讲，地方政府应该具备一定的法人资格，而不仅仅是中央政府的派出机构，既能调动地方积极性，又充分尊重地方自决权利，减轻中央政府的决策压力。当地方政府在现行体制下难以通过税收权等权利来获得提供公共产品的资金时，就应当赋予其必要的举债权，以完成它们的事权。因此，发展市政债券是进一步深化财政体制改革的重要环节。
　　发展市政债券，也可以促进城市化进程中的融资新机制。总体上看，我国城市基础设施建设投资偏低，而城市化的发展离不开资金支持，国家基础设施建设庞大的资金需求需要多种融资方式加以保证。
　　发展市政债券，还可以促使地方政府隐形负债显性化。增加地方政府财政实际状况的透明度，硬化地方政府的预算约束是财政改革的必然趋势。实际上，地方政府客观上存在债务，主要有中央国债的再转贷，以及地方政府为所属国企、国有控股上市公司或职能部门借款和发债提供的担保两种。
　　前者是中央政府发行国债再转贷给地方，用于地方项目建设，其实质是中央代地方发行债券。这种方式存在不合理因素，因为中央国债吸收的是全国资金，用全国的资金用于某个地方的项目建设实质上是全国人民支持某些城市的建设，考虑到全国性的项目建设也同样紧缺资金，少数地方的建设挤占了全国整体建设的资金，造成地区间发展水平的差异。当然，这种再转贷也需要地方政府通过当地税收和项目收益偿还，但某些地区可能长期享受到再转贷利益。
　　第二种地方隐形负债的方式是地方政府担保国有企业贷款。如果国有企业不能偿还商业贷款，将由地方政府代为偿还，从而形成地方政府的负债。
　　因此，由于发行债券需要公布各种财务信息，将有助于增强地方财政信息的透明度，加强预算约束，有利于中央政府的宏观调控。

三、我国发展市政债券存在的问题及解决

　　（一）法律障碍
　　作为政府债券的市政债券，一直以来缺乏相应的法律和政策依据。我国现行的法律对市政债券之相关规定，虽然有如下几条规定，但都缺乏法律依据。
　　1、《贷款通则》规定：“借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。”地方政府不符合借款人定义，直接向银行借贷是行不通的。
　　2、《预算法》规定：“中央政府公共预算不列赤字”；“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”从字面分析，法律只限制了市政债券的形式，并没有禁止地方政府负债的内容。
　　3、《担保法》规定：“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”地方财政对债务提供担保也是被禁止的。
可见，在现有的法律框架下，市政债券市场的开放和发展显然存在法律障碍。发展市政债券的改革方案被多次推迟，表明中央政府对于发行市政债券存在种种顾虑，担心无法控制地方政府的发债规模，难以承受债券偿付风险导致的经济和社会动荡。
　　（二）解决方式
　　尽管如此，作为市政债券之一的市政收入债券实际上已经广泛存在。通过特定政府机构（如市政建设公司）发行市政收入债券（“准市政债券”）并没有被禁止，而且在不断地扩大。
例如，1999年2月，上海市城市建设投资开发总公司发行5亿元浦东建设债券，筹集资金用于上海地铁二号线一期工程；1999年4月，济南市自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，为城市供水调蓄水库工程筹资；1999年7月，长沙市环线建设开发有限公司发行1.8亿元债券，筹资目的是长沙市二环线工程的建设；1999年11月，上海久事公司和上海市城市建设投资开发总公司分别发行了6亿元和8亿元企业债券，筹集资金全部投入上海市市政基础设施建设；另外还有2005年发行的“北京地铁建设债券”等等。
　　市政收入债券变相以企业债券形式审批并发行，与其说是规避了相关法律的制约，倒不如说是相应的法律规范有所滞后。但这一法律障碍并非不可逾越：一种选择是可以提请全国人大对现行的《预算法》及相关法律法规进行修改，以法律形式明确地方政府的发债权；此外还可以考虑由国务院依据《预算法》等法律法规尽快制定并出台一些特别的规定，制定地方政府发债的具体办法，包括对市政债券的发债主体资格、发债申请审查和批准、发债方式、地方发债的适用范围及偿债机制等，为符合条件的地方政府发行市政债券提供法律依据。
　　目前，日益加快的城市化进程和宏观经济发展新特点使得建立地方政府的融资机制再次显现出迫切性，构建完善、合理的地方政府融资体系和法律框架迫在眉睫，市政债券市场亟待完善。
　　发达国家市政债券市场发展与城市化同步，市政债券市场大发展时期也是城市化加速时期。信用评级制度、信息披露制度和私人债券保险制度是减少地方政府债券市场违约风险的重要机制。免税是市政债券市场成功的最重要的因素之一。目前，我国地方政府信用体系建设十分重要，并与城市化、中央政府和地方政府分权以及减少财政赤字密切相关，发展地方政府债券市场可以满足地方政府巨大的融资需求。

四、目前在中国发展市政债券的可行性

　　1、相当规模的居民储蓄存款有能力转化为对市政债券的稳定需求，与之相对应的是，资金缺口使得发债主体有着强烈的愿望，供给与需求皆有基础。
　　2、投融资体制改革和财政体制改革使得预算外资金管理松弛的现状得到改善，对规范和约束地方政府收支行为起积极有效的作用。
　　3、我国已有多年发行国债、企业债券和金融债券的经验，许多地方政府已经运作了由所属市政公司通过银行借款、收费还贷的融资模式，积累了债务管理的经验。
　　4、中国债券市场发展前景为市政债券提供了广阔的空间。通过交易所试点发行市政债券，可以达到创新品种和改善结构的目的。

五、我国发行市政债券的构想

　　（一）政策建议
　　1、有选择地开展试点
　　发展市政债券，不能一哄而上，大肆圈钱，而应有选择地允许部分城市试点，然后总结经验，逐步推广，既可降低改革成本，又可避免金融动荡。
　　从地方债券发行的条件来看，目前只有部分经济状况较好的大中城市和东部沿海开放城市才具有资格，而西部地区，无论是财政收入还是具体公共项目收入和公用事业收入，都不具有稳定的前景，不符合地方债发行应具备的基本条件。
　　为此，必须根据各地经济发展状况、人均收入、社会发展、储蓄率、地方财政状况、以及项目收益率及政府官员廉政情况来综合评价，制定信用风险评价体系，选择中立的机构发布评级报告，制定操作办法。
　　2、防止滥用举债权，盲目举债融资
　　对此可借鉴美国的一些做法：
　　（1）美国有关法律对举债范围做了严格限制。一是举债权的限制。州和地方政府发行债券，特别是普通义务债券，需要公众投票决定；政府机构举债要在法律规定或特许范围之内，以确保债券可以合法发行。二是举债规模的限制。为了遏制美国市政债券历史上的“地方政府无节制”现象，美国许多州的宪法都对市政债券规模加以限制。
　　（2）设置专门的监管机构。在美国注册制的管理体系中，市政债券属于豁免注册的证券品种，因此美国证监会极少直接干预市政债券市场。1975年纽约市政票据违约后，国会根据《1975年证券补充法》组建了市政债券规则制定委员会。委员会由5个证券公司代表、5个银行代表、5个公众代表组成，负责全面监管市政债券市场，提出监管方案。监管提案的最终批准权在证券交易委员会。
　　（3）广泛发挥社会的监督力量。为了预防市政债券市场的舞弊行为，证交会分别于1990年、1995年采用了新的市场交易披露原则，要求市政债券发行人和使用人，要及时、定期地更新披露信息。公开发行的市政债券一般要通过正式的官方声明来公布地方政府的责任和义务。市政债券上市前后要经有资格的审计机构对发行人的财务状况、债务负担、偿债能力等出具意见。对普通债券，需要考察地方财政的以税还债能力和总体负债情况，包括人均税收、人均债务、人均偿债现金成本等等；对收益债券，需要对使用债券企业的盈利能力进行考察，预测现金流和偿债能力。同时所有公开发行的市政债券都要聘请一家国家认可的“债券律师”或“独立律师”，对发行的合法性、免税待遇等出具法律意见，以保证市政债券有关合同的可执行性。
　　（4）建立清晰明确的责任体系。在美国市政债券市场上，许多政府授权机构是名义上和法律意义上的债券发行人。同一政府机构可以为不同项目发行不同种类的债券，每种债券也可因由不同公司担保而具备不同的资信。但只要最终用款人是企业，就一定要由企业负责还款。政府机构要保证筹集的各种债券资金专款专用，各用款单位也要负责偿付自己的债券。这种权利义务关系非常明晰，有效防止了市政债券使用者出现偿付风险时向政府方面波及。
在我国，改革和完善政治体制，着手强化人大对政府举债行为的监督和制约机制，建立及时的信息披露制度和相应的责任追究制是发行市政债券的重要前提。
　　3、协调市政债券发展中的资金区域性流动
　　由于发达地区发行的市政债券可能吸引落后地区的资金向发达地区流动，使得落后地区更加缺乏资金，导致地区间发展水平的失衡。为避免这一情况，可以加以制约，如商业银行只允许承销当地政府所发行的市政债券；发达地区所发行的市政债券利率不得过高，以降低对外地资金的吸引力；跨地区认购市政债券不能享受到利息免税的优惠；中央政府增加对落后地区的资金扶持，减轻市政债券对其的吸化作用等。
　　4、协调国债与市政债券的关系
　　国债和市政债券是投资替代品，有时可能会出现争市场、抢时间以及在利率上的竞争等情况，因此要协调好二者关系，保证国债优先，使地方融资服从于全国融资；根据利率市场化进程逐步给予利率制定的权限。
　　（二）发展路径
　　1、先在经济发达地区选择一些经济实力强、财政收入雄厚的重点城市作为发行市场债券的试点。中央政府除严格审批发行额度、债券用途、债券种类外，还要对项目本身的盈利能力或偿债资金安排进行严格审查，必要时在财政上对试点城市进行倾斜和扶持。
　　2、先发行收入债券。收入债券通常是以基础设施项目的自身收益作为偿债来源，可以通过调节收费水平或转让特许经营权等方式来偿还债券本息。地方政府也可以指定代理发行机构发行，不直接构成地方的政府债务。在收入债券的培育初期，可以考虑优先发展双重保证债券的方式，即首先由项目的收益作为偿债资金的来源，在项目收益不足的情况下再由地方政府及其相关机构补足。
　　3、逐步建立和完善针对市政债券的法律和金融监管体系。对现行《预算法》有关债券发行的条款应加以修订，适时出台《财政法》和《地方财政法》，明确发行市场债券的法律地位。由财政部对地方政府的信用和财政收入能力进行评估，确定哪些地方政府可以具备发行人主体。同时通过一定的审批，保证市政债券的投资方向主要用于市政和基础设施建设。
　　4、逐步完善与市政债券发行相配套的政策。一是通过市场化的手段，确定市政债券的利率，并报中国人民银行备案；二是对市政债券的投资收益制订具体的减免税政策；三是向商业银行开放市政债券市场，在政策上允许商业银行投资市政债券；四是允许市政债券在全国性证券市场交易，并创造条件开办市政债券的场外交易，提高流动性，降低投资风险；五是建立有效的市政债券的发行与担保机制，确定合适的发行与承销主体以及发行方式，并运用合理的担保结构，落实担保及风险责任。
　　（三）应注意的问题
　　1、中央政府在政策、法规制定中必须占据主导地位。在赋予地方政府债券发行权时，中央政府可根据该地方财政的债务依存度、债务累积额、债务清偿情况、地方税征收水平及国家经济调控方针等因素，决定是否准许该地方政府发行债券以及发债的额度和种类。
　　2、市政债券应以中长期的专项建设债券为主，主要用于能为当地带来整体和长远效益的项目，并通过地方税收或合理收费的增长来保证债券本息的清偿。
　　3、为杜绝滥用市政债券行为，市政债券可以纳入地方预算体系进行管理。在复式预算制度下，地方公共预算要坚持收支平衡的原则，债券资金可由建设性预算加以反映和控制，并规定严禁用举债方式为地方政府的行政经费支出筹资。
　　4、为避免因市政债券的发行引起资金在区域间的不合适流动，协调平衡各地方的财力，促进经济相对落后地区的开发，对不同地方的债券发行，可实行区别对待政策。贫困地区的市政债券可在全国范围内发行，发达地区的市政债券只在当地发行。（中国水网）

编辑：全新丽