刘敬霞解读发改委1098号PPP新规核心要义

另外，有些PPP项目虽然没有政府资本金注入，但是使用了政府补助或贷款贴息的，也属于《政府投资条例》相关条款规范的范围，对其可行性论证和及决策程序，笔者认为应该根据具体情况而定。

对于政府采取资本金注入方式投资建设的PPP项目，发改部门或者其他有关部门应当根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从下列方面对项目进行审查，作出是否批准的决定：

(一)项目建议书提出的项目建设的必要性;

(二)可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况;

(三)初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求;

(四)依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。

意味着政府采取资本金注入方式投资建设的PPP项目，在获得发改部门或者其他有关部门批准项目建议书、可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作，另外，初步设计还需获得批准。

如果属于国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，应按照规定办理开工报告审批手续后，方可开工建设。

2、实行核准制的PPP项目

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准管理的项目，是指企业在中国境内投资建设的，在政府核准的投资项目目录范围内的关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等固定资产投资项目。PPP项目如果属于列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，亦应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准管理。

PPP项目公司在办理项目核准手续时，应当向核准机关提交项目申请书。项目申请书应当包括下列内容：

(一)企业基本情况;

(二)项目情况，包括项目名称、建设地点、建设规模、建设内容等;

(三)项目利用资源情况分析以及对生态环境的影响分析;

(四)项目对经济和社会的影响分析。

法律、行政法规规定办理相关手续作为项目核准前置条件的，企业应当提交已经办理相关手续的证明文件。

但可能存在的冲突时是，实行核准制管理的PPP项目，根据目前的PPP项目惯常操作程序，最早应当是已经批复的实施方案中已确定全部由社会资本投资建设的PPP项目，具体办理核准程序应该是在社会资本已经中标并设立项目公司后，由项目公司向核准机关提交项目申请书办理项目核准手续，在核准的同时开展(是否适宜采用PPP模式)可行性论证和(实施方案)审查，均已为时过晚。单独开展(项目是否适宜采用PPP模式)可行性论证和(实施方案)审查，比较符合实际。

3、实行备案制的PPP项目

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，对于政府核准的投资项目目录规定以外的企业投资的固定资产项目，实行备案管理。除国务院另有规定的，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由项目所在地的省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。对于实行备案制的企业投资项目，拟采用PPP模式的，要严格论证项目可行性和PPP模式必要性，要单独开展可行性论证和(实施方案)审查。

PPP项目公司应当在开工建设前通过在线平台将下列信息告知备案机关：

(一)企业基本情况;

(二)项目名称、建设地点、建设规模、建设内容;

(三)项目总投资额;

(四)项目符合产业政策的声明。

备案机关收到本条第一款规定的全部信息即为备案;企业告知的信息不齐全的，备案机关应当指导企业补正。

《通知》明确规定：未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和(实施方案)审查程序的PPP项目，为不规范项目，不得开工建设。

《通知》同时强调了上位法《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》对于固定资产投资项目的审核备要求，明确规定“不得以实施方案审查等任何形式规避或替代项目审批、核准、备案，以及可行性论证和审查程序”。

四、 PPP项目实施方案要严格审核

国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行于2015年4月25日发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称“25号令”)第九条规定，县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门可以提出特许经营项目实施方案，并规定特许经营项目实施方案应当包括以下内容：

(一)项目名称;

(二)项目实施机构;

(三)项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;

(四)投资回报、价格及其测算;

(五)可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等;

(六)特许经营协议框架草案及特许经营期限;

(七)特许经营者应当具备的条件及选择方式;

(八)政府承诺和保障;

(九)特许经营期限届满后资产处置方式;

(十)应当明确的其他事项。

《通知》规定严格PPP项目的实施方案审核，但对实施方案包括的内容没有明确规定。对于PPP项目实施方案的审核方式，《通知》鼓励各地建立PPP项目实施方案联审机制。这应该是延续了发改委一贯倡导的项目方案联评联审思路，25号令规定项目提出部门依托本级人民政府依法建立的部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查，经各部门审查认为实施方案可行的，由相关各部门根据职责分别出具书面审查意见，项目提出部门再综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。这种做法目前基本是各地认同的实操措施，有利于各部门提前介入并把项目可能涉及的公共管理问题在项目方案确定前提出并寻找解决办法。

编辑：王媛媛