刘敬霞解读发改委1098号PPP新规核心要义

2019年5月5日，国务院正式公开《政府投资条例》，条例将加强政府投资管理，规范政府投资行为(详情请点击：刚刚，国务院发布《政府投资条例》，规范数万亿政府投资行为)。

7月1日，国家发展改革委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)，对PPP项目的投资和建设管理中的问题进行了进一步明确。对此，京都律师事务所高级合伙人，资深PPP、证券、并购法律专家刘敬霞第一时间对其进行了解读。

近年来，PPP项目在我国基础设施补短板和提供公共服务方面，通过激发社会有效投资，发挥了很重要的作用，但实际操作中，也出现了一些不尽如人意的问题，尤其是在PPP项目与政府以往对固定资产投资项目的前期工作和建设管理程序衔接方面，由于规则的模糊性等原因，各地困惑不解，做法差异很大。

昨日(7月1日)，国家发展改革委发布了《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)(以下简称《通知》，对PPP项目的投资和建设管理中的问题进行了进一步明确。

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《通知》主要依据《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》、《政府信息公开条例》三部法规，同时综合了《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》、《国务院办公厅关于推进重大建设项目批准和实施领域政府信息公开的意见》等规范性文件关于PPP项目投资决策科学性及投资和建设管理的要求，文件主要以基础设施补短板、防范化解地方政府隐性债务，以及PPP项目投资和建设管理、投资决策科学性角度为出发点，从PPP项目的可行性论证与审查、决策程序、实施方案审核、社会资本遴选、项目资本金及项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理和监督、惩戒违规失信行为等方面进行了规范，并指出了什么是不规范的PPP项目及其后果。本文从法律角度对通知的主要内容详细解读如下：

一、 可行性论证是PPP项目实施前期首要步骤

PPP模式近年来在国内推广中出现的一些问题，很重要的一个原因是项没有深入开展可行性研究论证，有些项目甚至在没有可行性研究报告的情况下即开始实施，对此，《通知》从PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障的角度，要求全面、深入开展PPP项目的可行性论证和实施方案审查，规定对PPP项目建设的必要性、可行性等重大事项须由政府研究认可，而且要求所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证，通过可行性论证而且适宜采用PPP模式的项目，方可采用PPP模式建设实施。

对于项目采用PPP模式进行可行性分析和论证的内容，《通知》规定既包括对经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响、投融资方案、资源综合利用、是否有利于提升人民生活质量等方面进行分析论证，也要从政府投资的必要性、政府投资方式的比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面对项目是否适宜采用PPP模式进行分析论证。

对于《通知》提到的“政府研究认可的方式”，笔者认为应该指发改部门和其他有关部门通过投资项目在线平台办理的政府投资项目审批、核准手续以及企业通过在线平台完成的备案告知手续和政府对PPP项目实施方案的批复手续，也包括财政部要求的物有所值评价和财政承受能力论证等手续。

二、 可行性论证与PPP实施方案之间的关系得到明确

对于实务界感到困惑的项目可行性论证与PPP实施方案之间的关系，《通知》明确：“实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目，应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查。”

三、 PPP项目要依法履行审批核准备案程序

《通知》要求PPP项目要严格依法依规履行项目决策程序，严格按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》规定执行固定资产投资项目的审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制;列入《政府核准的投资项目目录》的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，实行核准制;对于实行备案制的企业投资项目，拟采用PPP模式的，要严格论证项目可行性和PPP模式必要性。

根据国家发改委此前对于“《政府投资条例》和PPP的五大关系”的官方解读，在国家目前没有出台专门针对PPP模式的法律法规的情况下，《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》是目前我国法律效力最高、与PPP关系十分密切的行政性法规。作为我国固定资产投资项目组织实施的一种方式，PPP项目本身的决策亦应执行《政府投资条例》和《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定。

1、实行审批制管理的PPP项目

对于使用政府财政预算安排的资金由政府采取资本金注入方式(《政府投资条例》明确“对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式”)投资的PPP项目(包括新建、扩建、改建、技术改造等固定资产投资项目)，实行审批制管理，在项目可行性研究报告审批通过后，开展PPP实施方案审查。笔者理解，按照《政府投资条例》规定，此类政府投资项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，保证前期工作的深度达到规定的要求，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。但《通知》对于“项目单位”如何确定并未明确，实务中还需要进一步依法找到可行的确立方式。

对于政府虽然采取资本金注入方式投资但仅提供服务而不涉及固定资产投资建设的PPP项目(如由政府与社会资本合作出资提供纯粹养老服务的PPP项目)，因为非固定资产投资项目并不一定归属发改委管理，但鉴于《通知》规定所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证，笔者认为，对该类PPP项目采用PPP模式的必要性和可行性应该在实施方案中进行论证。

编辑：王媛媛