刘世坚：生态环境领域PPP模式如何破局？

时间：2018-06-05 09:05

来源：中国水网

作者：刘世坚

综上所述，生态环境PPP模式的破局方法呼之欲出。概括而言，首先需要量体裁衣，为此类项目构建一套符合中国国情及PPP立法方向的理论体系，为后续政策制定与执行打开方便之门。其次需要做好顶层设计，解决法律冲突、部际及区域协调、政策出口等PPP模式的共性问题。再次，需要为具体项目的落地打造可复制、可推广的示范性样本。

从政策制定和项目实操两个方面入手，生态环境领域适用PPP模式的破局之法还需考虑如下几方面因素。

第一，所有相关政策(限制或禁止性的除外)都应该遵循“三可”原则，围绕“投资人可融资、财政可承受、项目可持续”这条主线来加以制定，三者缺一不可。凡是有利于这三个方面的政策，都值得努力争取，反之则应尽量规避。

就“投资人可融资”而言，应从政策层面为生态环境PPP项目提供强增信，包括预算优先、入库优先、提供创新与容错空间(如适当允许商业项目捆绑、逐步建立受益者负担机制)等，都是可以考虑采取的措施。

就“财政可承受”而言，建议考虑采取以下方式以最大限度地减轻地方财政压力，努力达成控债与发展的双重目标：

(1)特别加强政策及部门协同，识别和汇总可为生态环境项目所用的优惠政策和扶持资金，包括环保、住建、农业、林业、文旅、民政、金融等领域;

(2)以优先参与区域内项目总体策划、投资和融资为条件，广泛吸纳产业及财务投资人共同筹建生态环境PPP引导基金。

(3)尽快搭建“谁受益、谁投资”的基础设施及公共服务投融资理论体系，提倡和推行受益者负担机制，并与资源环境价格机制的完善相互结合，互为补充，将此作为生态环境投资、融资、建设和运营的长期主要抓手，

就“项目可持续”而言，需着重考虑对地方政府(特别是换届后的政府)履约能力和意愿的强化。这一方面需要在PPP合同层面建立合理的风险分担机制，尽可能地让合作双方各得其所，同时还要确保任何一方的违约成本远高于守约成本。另一方面则关系到对项目产出的考核。于项目公司而言是绩效考核，于政府而言则是政绩考核，必须要有实实在在的“紧箍咒”才行。

第二，所有生态环境项目实践应逐步打破固有思维，跳出拉长版BT的怪圈，因时、因地、因项目制宜，从“多规融合”入手，借力外脑，做好PPP项目的前期策划，为前述“三可”原则创造落地条件。具体来说，

1、从中央层面推动“多规合一”，吸纳环保部门实质性参与国民经济和社会发展规划、城乡规划及土地利用规划的制定与修改，逐渐消解长期以来环保与发展之间的矛盾与冲突。

2、由生态环境及PPP主管部门发力，制定指导性意见，鼓励地方政府强化生态环境PPP项目的制度建设和组织建设，并视情况给予前期工作经费支持。

(1) 由市(区、县)政府牵头制定深化生态环境项目投融资机制创新机制改革、加快生态环境治理的总体意见，大力倡导并推动全市(区、县)范围内的体系性立法，并为之创造各方面的条件。

(2) 优化部门分工与协调。由市(区、县)政府或其指定机构牵头，加强统筹，分工协作，督促环保、规划、住建、发改、财政、国土、农业、林业、税务、招商等部门协调制定与生态环境保护有关的规划、土地储备及开发利用、资金筹措与平衡、项目投融资、建设及运营管理等系列规定，实现多规融合、相互呼应、总体协调、梯次推进。

3、在合法合规的前提下，积极吸纳专业咨询机构、潜在社会资本和金融机构的意见，加强生态环境PPP项目的前期策划，为项目实施的决策做参考，并推行规划、可研和PPP实施方案相互呼应的“三位一体”的PPP咨询服务标准，以利于“三可”原则的贯彻和落实。

4、推动在市(区县)政府层面设立专门机构，对与生态环境保护相关的政策性资金、专项债、绿色债券、项目收益债、资产证券化等领域进行专项研究和对接，根据政策要求开展工作，创造条件，积极争取，用好用足国家及地方在生态环境及其衍生领域的优惠政策。

5、对于在相关理论研究、制度设计、投融资管理和项目实践当中遇到的合规风险、模式风险、投融资风险、运营风险及其衍生问题，需要及时加以总结与提炼，通过积极、高效的制度创新和实务创新带来成果，创造合规话语权，抵消相关风险。在这方面，近年来国内较为流行的产城融合模式值得借鉴。

PPP模式作为舶来品，它与现行法律法规及政策体系之间的矛盾与冲突是与生俱来的，磨合不易。生态环境PPP项目因其自身特性所限，更是难以摆脱对传统投融资路径的依赖，而且政策法规的“红线”环绕，举步维艰，此为破局之难。但是改革与创新从来如此，为了保障控风险与促发展这一双重目标的实现，PPP从业者们往往需要在红线边缘游走，走得多了，形成倒逼效应，“红线”以内的空间自然也就大了，层次也会更加丰富。生态环境保护项目既有顶层加持之利，又有PPP模式可为载体，破局正逢其时。

编辑：汪茵