【征文】以PPP模式推动政府融资平台公司改革研究

3、项目实施效率低

我市基础设施建设较多采用指派的方式将任务制定一家平台公司承担。该平台公司以财政支付为担保进行融资，招选择设计、施工单位进行建设，项目建成后移交给相应事业单位运营。整个过程中缺少必要的选择、竞争过程，仅有的设计、施工招标也出现了一些不规范的做法，由此导致成本高、效率低。

4、权力寻租问题时有发生

十八大后处置的权利寻租案例中，很多与工程相关联。在各地城投公司中也存在着权利的关联交易现象，某市也出现了一些典型案例。

四、以PPP模式推动平台公司改革的可行性

（一）政策依据

1、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

推动国有企业完善现代企业制度。国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势，以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，推进公共资源配置市场化。消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。鼓励非公有制企业参与国有企业改革。

2、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）

加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

3、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）

各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。

4、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）

积极引进社会资本参与地方融资平台公司存量项目改造，争取通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。积极运用转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

（二）平台公司的业务领域适宜PPP模式实施

平台公司主要从事城市道路、高速公路、轨道交通、污水垃圾处理、供水、供热、保障房建设等基础设施和公用事业领域项目建设、运营。这些项目一般公益性明显但又缺少经营性或经营性较差。平台公司建设这些项目一般不是为了盈利，而是完成政府指派的任务。

PPP模式应用于应由政府提供，但政府提供效率低下的项目。集中在基础设施和公用事业领域。

平台公司从事的业务领域与适宜采取PPP模式的领域基本上是重合的。因此，以PPP模式推动平台公司改革具有操作基础。

（三）平台公司有能力参与PPP项目

平台公司经过多年的发展，人员稳定、业务熟练，尤其是大项目经验丰富，具有完成重大工程项目建设的能力。

另外，平台公司拥有土地等资产，具有政府背景，资信等级一般较高，其融资成本较民企低，具有低成本资金优势。

因此，平台公司转型后以社会资本的身份参与PPP项目，具有项目经验、资金成本等方面的优势，具备一定的市场竞争力。

五、改革方案探讨

（一）改革思路及实施方案

按照“先政府后平台、先债务后项目、先存量后增量”的思路，并坚持“分类实施”的原则，推动平台公司改革。

1、先政府，后平台

首先政府提高对PPP的认识，充分认识PPP对转变政府、实现国家治理体系和治理能力现代化的作用。划清政府与市场的界限，改革基础设施和公共服务供给方式。对有一定收益和现金流的准公共产品项目，优先采用PPP方式，吸引社会资本参与，充分利用社会资本管理、资金和技术等优势，提高公共服务质量和效率，为投融资平台转型发展创造空间。

然后对平台公司进行法人治理体系改革。平台公司一般只是在形式上具有法人实体，但公司法人治理结构不健全，董事长、总经理等主要管理人员大多为现任公务员或事业编制人员。建议以建立现代企业为目标，根据公司法等要求，逐步建立健全企业董事会、监事会和总经理等法人治理结构，转换职工身份，现任公务人员退出管理阶层，实现管理人员职业化，理顺和业务主管部门、国有资产管理部门的关系。

2、先债务、后项目

先对平台公司自身债务进行处理。根据国发19号文和财预412号文的要求，对平台公司债务进行分类处理。因承担公益性项目建设运营举借、主要依靠财政性资金偿还的债务，划为政府债务；因承担公益性项目建设运营举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务及因承担非公益性项目建设运营举借的债务，划为企业债务，由平台公司负责偿还。

债务划分后，再考虑用PPP模式对不同的债务进行处理，或由平台公司参与PPP项目。

3、现存量、后增量

先对平台公司存量项目进行处理，以解决贷款到期问题。通过出售产权、租赁等方式，推动平台公司已建成，或者在建项目与社会资本投资者开展合作，交由项目公司建设和经营，平台公司收回投资后优先还本付息。通过在存量项目中与社会资本的合作，逐步摸索改革经验。对PPP模式操作成熟后，再以新项目进行合作，或者以社会资本的身份参与项目。

编辑：李艳茹