基础设施PPP准入问题乱象、危害及再思考

摘要：在当前的PPP市场上，以及PPP以外的其他基础设施投资市场上，充斥着各类投资冲动。一个财政收入只有几个亿的县级政府，动辄推出上百亿的PPP项目，而看PPP项目实施方案，投融资结构部分政府一分钱不出，占干股10%-20%，俨然将PPP模式当成了“人傻，钱多，速来”的空手套白狼模式。而PPP项目不可避免地涉及到政府支付责任。因此，与政府信用和私有产权保护密切相关的PPP项目和和基础设施投资项目，由于GDP导向和地方政府投资冲动，不能依靠地方政府的自律自我控制，而是要从体制机制上入手，严把准入关。

核心观点：

1、量力而行、量入为出的政府和项目，才是优质客户(政府)、优质项目，不顾财政承受能力推出的基础设施、PPP项目，再好的政府、再好的项目也存在风险;

2、基础设施和PPP项目的推出顺序，对项目能否顺利落地和融资，对能否有效利用财政资金，把钱花在刀刃上，有至关重要的影响。不能放任地方政府盲目推出“面子工程”，迅速占据了有限的政府财力资源，而推出在后的民生工程却“无米下锅”。

3、无论是PPP，还是政府购买服务，亦或是其他政府建设融资方式，只要需要占用政府财力资源(一般性公共预算支出、政府性基金支出)，就应该纳入统一监管。

一、存在的问题

本文想要探讨的，是以各种模式(包括但不限于PPP、公建公营、政府平台公司融资代建、BT、政府购买等)建设的基础设施和公共服务项目的准入问题，也即是地方政府投资冲动的问题。

可能有读者会问：项目准入问题与PPP投融资有关吗?这个问题需要探讨吗?

我们先看一个简单的例子。

有一国有企业职员，30岁，在某省会城市工作，月收入2万，准备买一120平米的房子，单价1万/平米，总价120万。该职员首付36万，向银行申请按揭贷款84万。银行考察了其信用状况及收入水平，以及其年龄和职业发展前景，认为其属于“优质客户”，同意给予其84万贷款，并享受基准利率。

同样是这个职员，看上某高端别墅社区的独栋别墅，400平米，单价4万/平米，总价1600万。该职员将自己积蓄100万，父母资助的100万，以及向同事、亲戚借来的120万作为首付，向银行申请按揭贷款1280万。银行考察了其信用状况及收入水平，认为以该职员目前的收入和职业发展前景来看，暂无法支持1280万的本金和利息，属于“风险客户”，不同意为其提供贷款。

这个例子说明了一个道理：同样一个客户(政府)，量力而行、量入为出的投资，在风险可控的范围内，即为“优质客户(政府)”，其运作的项目也为优质项目;相反，盲目投资、超出自己承受能力的投资，其就变成了“风险客户”，其运作的项目也成了风险项目。

在当前的PPP市场上，以及PPP以外的其他基础设施投资市场上，充斥着各类投资冲动。一个财政收入只有几个亿的县级政府，动辄推出上百亿的PPP项目，“国际物流园区”、“特色文体旅游中心”，各种高大上的项目名称层出不穷，投资规模小于10亿的都不好意思拿上台面。再一看PPP项目实施方案，投融资结构部分政府一分钱不出，占干股10%-20%，还要求有一票否决权，俨然将PPP模式当成了“人傻，钱多，速来”的空手套白狼模式。

由于GDP目标导向，地方政府的投资冲动不可避免。但在过去的BOT模式中，项目回报机制主要是使用者付费，政府很少为项目进行“可行性缺口补助”，这样的项目更加市场化，能否投资主要看项目本身的市场前景、现金流的稳定性、可预测性。笔者在银行工作期间，参与或见证的这类项目的融资成功率通常只有20%-30%，融资成功率不高也反过来使得政府推出该类项目、工程企业参与该类项目比较谨慎。进入PPP时代，剩余的70%-80%的项目大都变成了“可行性缺口补助”项目，只要政府财力尚可，基于对政府信用的信任，这些项目都成了“香馍馍”，社会资本和金融机构趋之若鹜。地方政府也逐渐尝到了甜头，把更多的没有现金流，或现金流很少的项目包装成PPP项目，享受着PPP投资拉动GDP，增添政绩带来的亢奋。

目前，政府付费和可行性缺口补助项目占据了PPP市场上绝大多数的比例。这些项目不可避免地涉及到政府支付责任。事实上，尽管PPP项目中的政府支付责任是否属于政府债务尚存在争议， 但政府付费和可行性缺口补助项目政府对项目公司的支付义务，会加大政府的财政支出压力，这一点毋庸置疑。这些PPP项目在短期内看似政府不需要支出太多，政府占了便宜，但精明的社会资本和金融机构“无利不起早”，如果项目收益不能来源于市场，就必然来源于政府，长期来看，政府的付费责任一点都不能免除(尽管有些项目是按可用性付费或按绩效付费，但一般都会有保底付费标准)。若项目没有或几乎没有运营、管理内容，这类项目无异于“拉长版BT”，对政府来讲也可以看成是政府的变相举债行为。

对于这一问题，可能会有两个误区：

第一，认为无论地方政府推出多少PPP项目，都有财政承受能力评估作为保障，都有“一般性财政支出10%”作为“天花板”，政府债务不会大幅扩大。其实“财政承受能力评估”并非万能保险，一些地方政府为了能够上更多的PPP项目，人为放大财政承受能力，例如将应纳入本级财政的支出责任纳入本地区财政，用上级财政支出为本级项目支出责任进行财政承受能力测算(未征得上级财政同意)，不算或少算已经纳入财政支付责任的PPP项目、将政府性基金支出作为PPP项目收入来源，等等。此外，即使PPP项目有“10%”红线，在PPP模式之外还有很多需要用到财政支付责任，例如政府购买服务的工程项目(87号文之后这种支出责任大大减少，但仍然存在)、政府平台融资代建的项目，等等。这些项目若没有前端准入环节的把控，多数会成为政府的变相债务。

第二，地方政府盲目推出PPP项目，不需要进行管理和规范，市场会自动纠正这些问题，超出自身承受能力的项目，市场上的投资人和金融机构也不会轻易参与。这一认识有两个危害：一是市场上的投资人如果其交易对手也是市场主体，其会比较理性;但如果交易对手是政府，很多投资人会抱有幻想，认为既然政府负有支付义务，且签订了相关合同，政府最终会“兜底”，尤其建设的项目是基础设施和公共服务项目，尤其是在党中央、国务院刚刚提出加强政府诚信、保护私有产权指导思想的情况下。投资人认为，政府财力是动态的，在现行的体制下，地方政府再寅吃卯粮，也不会破产;再多的债务，即使地方政府还不起，最终也会由中央政府助其化解。这样的思想在很多投资人和金融机构中普遍存在。基于这种思想，有些投资人(尤其是民营投资人)不考虑地方政府的财政承受能力，放心大胆地与政府合作。但是，现实往往是地方政府最终若无力偿还，造成两败俱伤的结果：投资人中途停工，留下烂尾工程;地方政府信用丧失，成为“失信政府”。

编辑：程彩云