白皮书15：环境产业2012年度回顾与展望

2012年以来，国家“十二五”规划的相继出台，环境产业政策整体向好。2013年伊始，随着“两会”的召开，中国进入新的十年。新政府、新班子，对生态文明的强化，美丽中国概念的提出，极大的提升了环保需求的高度，也将中国的环境产业推向快速发展的浪潮。蕴藏在中国环境产业浪潮之中的，到底是风险，还是机遇？由此，本期水网思考《中国环境产业2012年度回顾与展望》将基于研究院视角，回顾2012年环境产业年度表现，并对新的一年的产业发展作出展望，供大家参考。

中国环境产业2012年度回顾与展望

作者：中国水网/中国固废网总编 傅涛

二零一三年三月

（根据傅涛2013年3月1日在E20环境产业俱乐部年度活动上的发言整理）

一、 2012政策回顾

2012年，中国环境产业面临国内经济发展减缓及国际金融危机后影响两个方面的宏观背景。一方面，中国经济总体显现出难以避免的下行趋势，无论是经济增长速度还是总体增长预期都在下调；另一方面，国际金融危机最糟糕的时候已经过去，但其影响还远远没有结束。。在国内、国际宏观经济形势的影响下，中国的环境产业面临的国内宏观政策背景、经济政策以及产业政策主要表现在以下方面。

1. 宏观政策背景

1) 政治体制改革呼声日高 

改革开放至今已逾三十年，经济体制逐渐由封闭的计划经济发展成为有中国特色的市场经济。与经济体制的逐步开放和日渐灵活相对应，中国各界对国内政治改革的呼声日益提高。政治和舆情的压力必然使国家将会思索改革之路。但由于我国人口众多，国情复杂，因此改革是一个长期的过程。在保持国家体制不变的前提下，行政改革的力度正在加强。“十八大”以来，国家新一届领导班子掀起了廉政风暴，释放出在政治方面改革的信号。环境产业对政策的依存度高，政治上的压力和改革将无疑影响到环境产业的发展。

2) 服务均等化需求加剧 民生关注加大

自改革开放以来，我国在经济增长的同时，贫富差距逐步拉大。30多年来，经过多次投资拉动，经济得到了持续快速发展。但当前我国的经济发展并不均衡，忽视了对环境的影响。2012年，全国范围内不断爆发环境危机。北京的“7.21”暴雨中暴露的城市排水问题、入冬以来华北连续的雾霾天气、“12•31”苯胺泄漏造成流域污染事故，潍坊的地下排污曝光…… 我国环境保护问题压力巨大。因此，政府对民生相关的环境问题的关注加大。此外，公共服务均等化的要求也在加剧。环保行业即属于公共服务，均等化的要求会影响到国家对环境产业的需求，进而影响产业的发展方向。

3) 公权力过度集中滋生腐败 危及政府公信力

我国的政治体制造成了中央权利的集中化，但与此同时，尽管财政权利集中中央，环境事权却基本在地方。当政府推进社会服务均等化服务的时候，必然要有进一步的权利流转。由于政府的约束机制不完善，权利流转过程中容易发生寻租，从而造成腐败，这种结果又会进一步导致政府公信力的下降。

环境服务外部化所催生的环境和水务市场，依托于政府的社会管理、公信力。政府社会管理缺位，将影响公共服务的到位。例如垃圾处理厂的选址，政府如果不做好选址，即使采用市场现有的先进技术和服务协议，也会受到其他因素干扰无法进行，不能发挥垃圾处理厂应有的价值。在环境服务合同中，包括政府在内的甲方都存在一定的变化因子，这些变化会直接影响产业的布局。

4) 新媒体发展致信息扁平化 公众环保参与度提高 

新媒体的兴起使得我们每个人都成了媒体的一员。环境问题切实关系民生，因此公众的参与度迅速提升。例如，潍坊地下排污事件就是由网友率先在微博上发布，指潍坊市一些企业将污水通过高压水井排入地下深层，而后媒体和网民纷纷跟进关注事件，引发大众对地下水污染的广泛担忧。微博等网络工具的流行让公众的监督成为很重要的力量。

2. 经济政策关注

1) 产业结构调整转型大势所趋

发展现代服务业和战略性新兴产业的提出，显现了我国当前加大产业结构调整的力度。服务业、战略新兴产业都涉及到环境产业。节能环保位列国家七大战略性新兴产业之首；环境服务业也是现代服务业发展的重要组成部分之一。这些政策都体现了促进产业结构调整和转型是大势所趋。

2) 中央转移支付主导投资 地方政府债试点有风险

中央和地方在“财权”与“事权”方面，历来存在着不对等的问题。“财权”大部分集中在中央，自1994年起实行的分税制至今未有结构性的调整；与此同时，大部分环境领域的“事权”，即公共环境服务的责任归于地方。在此背景下，地方政府为了完成一个项目，需要经常性的向中央申请转移支付。这种财权和事权的不对等，一方面降低了公共服务的效率，另一方面也可能诱发环境产业甲方的不理性行为，从而影响产业格局。

2009年国务院批准财政部代发地方政府债券，2011年进一步试点“二省二市”地方政府“自行发债”，但资金比例有限，中央的转移支付仍占较大投资比例，目前我国地方政府市政债发展还不成熟，2013年国家安排了3000多亿的代发地方债，但因为是代发，基本还是国债特征，效率低。在目前没有形成对地方政府的有效约束的情况下，市政债政策一旦放宽，地方政府即有破产的危险。但“财权”“事权”的不对等使得地方政府需要寻找各种途径扩大地方资金来源。未来的一年之中，转移支付可能仍将在环境投资里占到比较大的比例。

3) 财政支付向环境行业倾斜

2013年开端，为缓解经济下滑的压力，国家实行了积极的财政政策和适当宽松的货币政策。2008年，政府为抵御全球金融危机而施行的“四万亿”投资拉动，大力加强基础设施建设，电厂、钢铁厂等建设如火如荼。而此次施行的积极的财政政策，投资方向更多倾向在民生环节。供水、污水处理和垃圾处理，这些环境产业的投资主线恰恰处于民生版块之中。未来一年之内，环境行业有可能得到大量的财政支付的倾斜。但对于环境产业的发展，这种倾斜是好是坏，还有待验证。从正面看，会对行业的基础设施投资产生帮助，拉动工程和设备市场。但是如果利用不当，也会搅乱现有公共服务已然形成的市场化服务格局，对产业结构造成冲击。

4) 税制改革深入 推动服务业发展 

2012年，一个重要的税制改革就是“营改增”。以前缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税，减少了重复纳税的环节。“营改增”的主要目的之一是为了促进服务业的发展。举例来说，一个综合服务提供商，得到一个总包的合同服务，再分别将工程、运营和服务等环节外包出去，会缴纳多重的营业税；但税制改革之后，减少了重复纳税的环节，大大降低了税率，将会刺激综合环境服务商的发展，促进综合环境服务业的转型

5) 鼓励、引导民营经济发展 增加经济活力

2010年国务院出台“新36条”，鼓励非公经济的发展。2012年3月，发改委召集45个相关部门举行贯彻落实鼓励和引导民间投资工作会议，要求各部门6月底前完成任务。但在落实中央精神的要求下紧急出台的这些部门政策，很大程度上并没有深入规划和指导，而仅仅是表面上的文件。总体来说，现在仍然是国营企业、国营经济发展的快速期，而非民营经济发展的快速期。鼓励、引导民营经济政策的出台实际上是为了增加经济活力。

6) 资本市场对环境领域尚未完全放开

宏观政策刺激下，国内外资本市场的融资均向环境领域倾斜，但是受到多重制约。2013年以来，环境上市公司普遍经历了股市的大涨。不断爆发的环境危机提升了大家对环境产业的关注，资本市场也看好环境领域的发展。但是就目前的状况来看，环境企业的盈利状况并不乐观。同时，资本市场的IPO没有完全放开，出现了大量企业排队等待上市的“堰塞湖”情况。

7) 资源价格提升，供水、再生水、海淡影响不一

资源价格的提升是近3-5年内业内关注的热点。对于水务行业来说，水资源费是水价的一部分。在水价调整严重滞后的情况下，水资源费的提高加大了传统供水公司的成本，使得本来亏损的供水行业更加艰难。但在另一方面，资源价格的提升将促进再生水、海水淡化等行业的发展。资源费的提升会改变价格结构，对资源利用行业的发展有明显的利好作用。

8) 人民币继续升值，影响海外市场 

另外，人民币的升值也会影响环境企业在海外市场的发展。对设备产品型制造业公司来说，人民币升值无疑将提高产品的出口价格，从而危及海外市场的巩固和扩张；但对于投资公司来说，人民币升值或将使实际的支付价格降低，有利于海外并购交易的达成。

3. 产业政策主线

经济政策之后，指导产业发展的几条政策主线值得关注。

1) 系列指导性、目标性环境规划落实困难

2012年，政府出台了一系列环境规划，如节能环保“十二五”规划、环保装备规划等。除了在排放指标，如COD、氨氮、二氧化硫、二氧化氮等方面有约束性的指标之外，规划的内容大多是目标性和指导性，落实起来难度较大。但一个明显的趋势是，规划的集体出台利好了整个行业的发展，能吸引资本市场的关注。

2) 系列投资建设性规划计划色彩浓厚 

在发改委的牵头下，2012年一系列的投资建设性规划出台。5月4日，国务院办公厅相继印发了《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》、《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》。规划明确，“十二五”期间，全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划投资4298亿元，全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资约2636亿元。5月25日，住建部印发《全国城镇供水设施改造与建设“十二五”规划及2020年远景目标的通知》，提出“十二五”规划项目总投资4100亿元。建设性规划的出台明确了国家的财政列支，从而形成一条清晰的主线，指导地方政府乃至项目公司的投资计划。但是这些规划的计划色彩仍然浓厚。

3) 环境产业系列发展规划促进产业转型

2012年底和2013年年初，环保部接连发布了《环保服务业试点工作方案》和《关于发展环保服务业的指导意见》，组织开展环保服务业试点工作，在全国鼓励环境商业模式的创新，成为环境系统的一个新的抓手。

4) 供水建设重回规划 价格危机促使服务提升

2012年5月，国家出台首部供水设施建设的五年建设投资规划。在此之前，国家关于环境基础设施建设的投资规划只涉及污水处理和城镇生活垃圾处理行业。供水投资建设 “十二五”规划的出台，说明政府开始把供水当做政府具有投资责任的公共服务的一个单元。尽管供水行业一直在市政公用事业中排位第一，但是在财政上一直没有得到重视。1998年城市供水价格管理办法出台以后，供水公司开始自筹经营运转资金，而不享受国家的转移支付或者地方的财政支付补贴；造成了10余年间整个供水行业净资产没有实质增加。除了部分外部社会资本和股权投入外，政府未有新的股权投入。

因此供水公司的运营成本要计入供水价格。这样的供水价格难以维持企业的运转，供水企业欠账压力大。国有企业靠高负债，合资企业靠资本金的注入，这些方式目前已经难以维系企业的生存发展。

另外一方面，供水价格体系迟迟不能理顺。新的价格管理办法需要在全国范围内征求意见，结果不容乐观。供水行业的提价越来越困难，公共服务的涨价却得不到社会的理解。政府补贴被认为是覆盖公共服务成本的第一选择。低廉的水价和政府补贴不到位造成了供水企业长期亏损。为了谋求自身的发展，供水行业开始尝试增值服务，即在直饮水、二次供水和水源地等领域，通过增值服务来拓展收益链。

5) 规划刺激的海水淡化升温

2012年，多项政策接连鼓励海水淡化产业发展。2012年初，国务院发布《关于加快发展海水淡化产业的意见》。年中，科技部和发改委等再次联合发布《海水淡化科技发展“十二五”专项规划》，表明国家对于以海水淡化应对国内水危机的重视力度再度加码，将加速其规模化发展。海水淡化与南水北调形成博弈之态，目前处于僵持阶段。但随着资源费的提高，南水北调真实调水成本的逐渐公布，海水淡化市场将迎来大的发展。

6) 支付政策长唤不出 

环境产业的支付政策包括垃圾处理费的征收、污水处理费和自来水价格等等。目前，受到一些政治因素的影响，水价管理办法迟迟不能出台。在政府公信力频遭质疑的情况下，短期内完全理顺水价体系的可能性不大。

相比之下，与政府收益关系更紧密的水资源费更加容易实施。这进一步提高了政府对价格的干预程度，但对推动价格体系的真正形成没有实质意义。

7) 垃圾发电补贴刺激市场 影响主流技术路线选择

2012年3月，发改委发布《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》。该政策规范了以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目的价格，直接刺激了垃圾发电市场。在补贴政策出台之前，垃圾发电项目市场已经呈现出比较良好的发展态势，出现了很多规模较大的上市公司，补贴政策的落实将加大焚烧技术路线的市场比例。

此外，当前国内垃圾焚烧发电领域并没有真正完善的排放标准，一旦政府严控排放标准，产业发展将会受到严重制约。因此，主动提高垃圾发电排放标准，形成技术路线的转型，将有利于产业的长期健康发展。

8) 餐厨垃圾政策性要求提升 

2012年餐厨垃圾处理领域一方面得到了地方政府的重视，另一方面项目市场的空间也吸引了企业的重点关注与参与。2012年11月，全国第二批16个餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市名单公布。同月，第三批餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市工作也正式启动。

目前餐厨垃圾处理设施建设仍然取决于政府的直接投资，而由企业来提供技术服务。在公共服务的接口环节出现了很多问题。例如餐厨垃圾的收运。谁来保证餐厨垃圾的收运量？餐厨垃圾处理的付费机制如何？这些问题都没有得到政策的明确，商业模式不清晰，企业在贸然之下进入行业，有一定的风险。

9) 促进性政策需要落实 

为了促进环境领域的发展，国家已经先后出台了多部文件，涉及土地、税收和吸引人才等多方面的优惠政策。但政策的落实成果和执行效果却有很大的不确定性。多数环境保护相关的政策没有明细的产业主管部门，政策执行的系统性不强，造成环境领域内的优惠政策的落实往往具有地方差异性。一些环保项目的促进性政策仍然需要政府进一步落实、细化。

二、 2012市场热点

在国家经济转型、服务均等化的推动下，政府在政策上加大了对环境产业向环境服务业的转型与升级的支持力度，围绕产业转型与升级，市场呈现出了多个热点。

1. 产业升级提升服务要求 专业化、综合化是方向

1) 服务精细化加快 服务标准提高

环境服务将更加精细化。因为环境标准越来越严格，监管也越来越到位，在垃圾焚烧、供水这种原来较为粗放的领域，将会提倡绩效管理。尤其是垃圾焚烧，行业标准缺失，包括流化床的标准都在进一步提升。一旦专业标准设定实施，会产生很大的影响。

2) 专业化服务提升技术市场需求

2012年另一大市场热点就是企业服务的专业化。很多专业的技术公司也开始做综合服务。但企业首先需要具备技术化基础。以技术为核心拓展商业，有利于实现企业在高度和宽度上的发展，从而创造更好的收益。在政策监管区域严格的背景下，对技术的关注，从事专业化的服务是市场的热点方向。

3) 服务综合化的三个方向

企业服务综合化的三个方面包括：区域内服务内容的综合，产业链环节的综合服务，和综合化催生的区域平台公司 。

其中区域平台公司是近年来新显现的一个标杆方向。2012年，中国水务投资的山东平台、新疆平台得到了快速发展。首创股份的湖南平台公司，中国节能新成立的江西平台公司，这些由投资集团与地方合作成立的平台公司，是集团服务综合化的一个重要方向。

此外，地方水务公司也在迅速发展、扩展当中。很多水务公司已将业务范围扩展到供水以外，涉及污水处理、污泥处理处置和垃圾处理等领域。这实际上是在发展企业主业之外的非价格管制业务，便于扩大受益，节省管理成本。已经是中国环境领域发展的一个趋势。

2. 融资需求加大 产业整合有望加剧

1) 资本市场通而不畅：IPO受阻，不等缺钱就得融资 

据不完全统计，目前环境领域在国内排队等待上市的企业达十几家。上市成为企业融资、扩张的迫切需求。前文曾提到，目前国家对环境领域上市总体优先和鼓励，但是中国IPO总体尚未放开，众多企业排队等待上市的情况业已形成IPO“堰塞湖”的现象。有消息称政府将很快放行，解决资本市场通而不畅的情况。而在那之前，一些企业或将为缓解资金压力寻求其他融资方式。

2) 并购与整合：资本主导、两极分化

资本市场对环境行业的预期始终很高，造成了上市公司和非上市公司的资本成本差异巨大。主要靠银行短期贷款来融资的企业成本，远高于从资本市场获得的高市盈率资金的企业的成本。此外，资金总量的差别也很大。这些差异，加上宏观经济的总体不景气，促进了环境产业之间的整合。两年来，上实基建连续收购了三个百万吨量级的水务投资公司，目前正在酝酿收购另外两个也是百万吨级的水务投资公司。另外，北控水务酝酿收购固废领域垃圾焚烧能力排名第一的杭州锦江，有消息称，收购金额高达5亿美元。若消息属实，如此大规模的并购在环境领域尚属少见。此外，北控水务的海外的并购也加加速。

从并购的方向看，水、固、气的环保企业相互交融。如以大气治理为主业的国电清新涉足再生水行业，永清环保从大气领域扩张到水务领域。环境产业链直接的融合已经成为一个趋势。除项目融合外，企业之间的并购是融合的主要方式。2013年，并购整合有望加剧。

3. 产业转型加快商业模式创新速度

1) 商业模式创新：合同环境服务

环境企业目前在商业模式领域已出现了不同的创新。如永清环保，尝试在中小城市及县域范围内开展综合环境服务。此外，对河流、流域或者工业园区的综合治理都在探讨之中。博天环境也在尝试园区范围内的综合服务合同。这种基于环境效果付费的新的商业模式，与国家倡导的合同环境服务相结合，是一种新的热点。

2) 产权二次收益：向淡化产权的特许经营挑战 

在主业利润低下的背景下，二次收益成为必须正视的盈利方向。中国水务投资公司成功在商业模式上实现了产权的二次收益，其项目倾向于采用BOO模式，拥有项目的运营和所有权。因为看好水务资产的总体上升态势，所以一些企业选择保留最后资产的所有权。这是一种挑战特许经营的产权收益模式，有它特定的合理性。而一旦获得最终的产权，企业可以主业之外获得一些额外的收益；随着资源价格的提高，该额外收益比例将越来越高。一些公司成功的运用了该种商业模式获益，但是该模式或将不适用于民营企业。

三、 2013趋势预测

1. 新兴领域出现的一般规律：重大事故推动环境治理提升

环境产业新兴领域进入快速发展轨道的一个基本规律是：出现重大环境事故-媒体发布引起公众和社会的高度关注-中央领导批示解决-形成专项规划-获得大量投资资金-带动技术市场-带动工程建设市场-服务模式出现反复-出现商业模式和体制的磨合、创新-实现综合服务。市政污水处理已经完成这一循环，危险废物处理就是在2003年非典时期爆发并发展起来的，餐厨垃圾、土壤修复等等都在这一循环的不同阶段。我们注意到，在行业的规划形成以后，最终都要达到环境服务的回归，并形成和公共服务体制相对接的商业模式，这就是合同环境服务，但是这需要一个过程，短则五年，长则十年。因此，在事故出现之后，不能急于铺垫服务市场，而是要用技术跟踪，关注体制和模式的发展。

2. 标准监管严控，促技术与服务品牌发展 

标准的提高、监管的严格必然促使环境服务的各个环节都要关注技术、关注运营、关注管理和关注人才。这四个关注，是环境产业发展到一定阶段以后整合的基础，在此基础之上，企业才能做大、做强、做出品牌。

3. 经济总体低迷加剧产业整合

另外一个趋势是经济的总体低迷将促使环境产业出现进一步的收购/并购。2013年，并购可能进一步加剧。这取决于IPO什么时候放开，和以什么样的标准放开。如果把上市和融资分离的话，有可能会缩减这个压力；但是如果IPO不放开，大量的抵抗不住压力的排队上市的公司，可能会选择被并购。所以，2013年或将是企业并购的高峰期。

4. 综合化做宽做广，发展增值服务

综合化的环境服务既要做宽，又要做广。做精主业，是做宽做广的基础。对传统的环境服务行业：供水、污水和垃圾焚烧等领域，要以主业为根基，以实现增值服务为利润来源。但目前很多公司尚未开展增值服务。

5.  “走出去” 战略将加速中国环境企业的海外扩张 

中国已经发展为世界第二大的经济体。我国的对外形象是负责任的大国。环境技术/环境服务的输出是最能体现中国利益和负责任大国的要点所在。今后，中国会在更多的场合以环境使者的身份来向伙伴们展示我们的形象。因此，“走出去”不光是行业内的呼声，也是政治衔接的主题，将在未来有大的发展。

在“走出去”的路上，需要参考以前的对外合作项目。其他国家“走进来”的时候，有一套成熟的体系，包括软的制度研究、招标体系和技术标准。中国环境“走出去”，也要提倡附带自己的运营管理体系，运用已经成熟的环境服务方式，包括BOT、委托运营或者EPC，按照中国的技术标准进行输出。这将在环境领域的国际市场大有作为。

2013年，中国的环境公司必然进入海外扩张的加速期。中国的综合国力和政治影响都在加强，需要一批公司走出国门，展示我国的对外形象。在政府的支持下，环境企业“走出去”将加速。

此外，政府也在考虑提升环境国际合作，筹划一个归口。环保工商理事会已经向政府报批，将为今后企业代表中国环境产业走出国门形成舆论上、政策上、财务上的支持。

四、 结语

尽管从政策来看，环境产业的投资在进一步加强，但如果投资的范畴仅限于计划投资，那么对行业的影响是利弊各半的。我们建议环境产业集团把握市场主体身份，从产业的角度出发，呼吁政府采购由专业公司提供的服务，提高经济和社会效益。

其次，行业应主动和社会沟通。环境产业本身与社会休戚相关。无论是水价、水质、垃圾处理厂选址，还是地下水的污染，都是社会和公众关注的焦点。政府、专家与社会有一定的沟通，但是出发点与产业主体不同。而目前产业界向外沟通的渠道严重不足，与行业缺乏大的龙头有关，主流环境企业应该利用各种渠道在一定层面上主导实现和社会的沟通。

第三，企业应关注技术，做好运营。项目的运营是环境企业的主业和立足的根本。考虑到与社会的沟通顺畅度，企业必须先保证自身项目的质量。

最后，几年前提出的“新环保运动”概念延续至今，一直在呼吁和强调，环境保护不仅需要政府的努力和关注，更要全产业界联合起来主动参与，创造产业的新规则。一个理性的产业理应如此，企业要以主动参与的意识加入到市场规则的制定当中。而实现这种参与需要一批领先的、有责任的环境企业的高度和眼界。

编辑：朱丽娜