蓝皮书25：城市供水成本与价格的增量控制法

对于城市供水而言，其服务和产品既有商品特性，又有公共必需品特性，更与水资源的制约紧密关联，同时，供水服务的自然垄断特性限制了一般竞争机制的引入。因此，水价的形成机制以及监管方式成为一个国际性难题。

一、城市供水的基本属性

城市供水设施是城市重要的基础设施之—，供水服务的两项基本特征与服务保障密切关联。首先是城市供水的公共服务属性，供水服务属于政府公共服务的核心内容，是每个城市不可或缺的、最基本的公共服务。其次是城市供水的市政性，在中国目前的政策框架下，供水服务属于地方政府所主导的市政公共服务范围，由地方政府主导投资、建设、运营和服务，由于地方能力和水平的不同，在自然垄断的保护下，供水管理参差不齐，服务形式多样而混乱，服务水平总体较差。

二、成本与价格管理的难度

当前，由于原水的污染和社会对服务要求的提升，供水行业总体处于经营成本持续上升和水价调整困难的双重煎熬之中。虽然2009年以来，许多城市实现了水价上调，也是在重重争议和民众的反对声中进行的，政府和供水企业都陷于被动状态。水价相比其他方面的关系民生的产品价格来说，所占可支配收入的比例在1-2%的范围内，调涨的影响也许并不是最大的，为什么非议众多呢？其中原因之一就是供水企业的合理成本识别困难，同时成本的不透明也使得调涨的理由更加难以服人。

首先，由于城市供水以传统公用事业方式长期垄断经营，目前中国城市供水企业普遍设施家底不清，缺乏详细的基础统计资料，很多关键的水量平衡数据、运行参数、水质状况等数据没有形成完整的统计体系，水量计量薄弱；同时许多关键数据，如漏损率统计存在普遍的失真问题。行业内缺乏有效的数据共享与服务技术系统和服务机制，增加了成本监审的难度。作为区域垄断特征明显的行业，供水行业平均数据难以获得，也就无法进行比较，难以识别成本的合理性。

其次，由于供水服务的市政公共服务属性造成供水成本边界模糊，尤其是市政管网投资巨大，而管网的投资、维护、更新与市政服务密切关联，而且，包括市政供水管网的配套在内的较大投资活动，一般均在政府规划下安排，企业没有实质性的经营决策权。许多供水企业，在负债经营的情况下，根据政府指示，仍然要举债超前投资，配套市政供水设施。

第三，企业服务成本与政府社会服务成本关联大，作为城市的一项基本公共服务，不同性质的供水企业大都不同程度地承当了政府的社会服务成本，大量的政府行为形成的成本进入了企业。人员成本也面临尴尬，在传统供水公司普遍的存在人员臃肿现象，影响了城市供水的成本，但是，富余人员很大比例源于政府的社会安排和人情安排。

三、价格和成本管理的原则

1998年，由当时的国家计委和建设部出台的《城市供水价格管理办法》中规定：制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则。2006年3月，国家发改委颁布的《政府制定价格成本监审办法》实施，2007年8月，国家发改委颁布的《定价成本监审一般技术规范》开始实施，为政府价格主管部门的成本监审提供了法规依据。

虽然2006年以后出台的两个部门规章比较原则，却为供水成本监审明确了几个重要的原则。这些原则应用在城市供水领域，我们归纳出供水价格和成本管理应遵循三个基本原则：

一是合理性原则，即影响定价成本各项费用的主要技术、经济指标应当符合行业标准或社会公允水平。其次是平均成本原则，即在综合考虑水源和水质保障的情况下，以供水行业的平均成本来确定服务公司的服务价格。第三是鼓励效率提高原则，即让效率高，服务质量好的企业获得更好的收益，以促进行业整体发展水平的提高。但是这些原则在实践中如何应用却面临挑战。

四、国际通行的水价管理模式

由于各国社会经济发展水平不同，水资源赋存条件也不一样，政治经济体制不同，因此各国实行的水价制度和所采取的水价形成机制也不相同。我们对经济发达国家和发展中国家进行水价确定模式应用情况分析发现，即使同属经济发达的民主体制的美国、法国、德国、英国等国家，水价确定模式也很不一样，总体来说，英国和法国的模式比较典型。

城市供水具有自然垄断性质，如何在自然垄断行业中引入市场机制约束成本、保障服务是国际水务的共同难题。竞争机制的设计一般包括两大类型，一是准入竞争，二是过程竞争。在过程竞争的管理模式下，针对价格管理，有两种不同的方法：激励型定价模式和成本价加成模式（竞争定价模式）。

1、英国激励定价法

这种定价模式的典型代表是价格上限定价模式，英国采取这种过程竞争模式来应对没有准入竞争模式下的效率问题。简单地讲就是考虑通货膨胀率和效率提高因素，5年定死一个调价公式，企业可以在满足服务条件的基础下，调整自身的成本，追求利润水平最大化。

2、法国竞争定价法

法国定价模式的核心是通过专业服务机构的竞争来挤压服务中的成本好收益水分，从而保障效率好服务。当然准入竞争需要以充分的信息公开、监督机制以及专业化的服务企业作为保障。以准入竞争为基础，考虑了供水的边际成本、人口规划和需求弹性变化。

这两种定价方式是在保证企业能够收回全部投资好服务成本的前提下，通过市场竞争机制的设定，控制企业成本和制定企业投资回报率的合理空间，使企业得到有限但公正的报酬。

以上是国际通行的两种具有竞争机制的水价成本管理和定价的方法。但是，也有非市场因素的定价机制，在供水政府经营的模式之下，通行着简单的成本加成定价法，国际上有一批没有在供水领域引入市场机制的国家施行这种价格管理原则。

五、供水行业增量控制法基本表述

我国1998年的供水价格管理办法就是传统计划经济下的成本定价法，成本导向定价是在政府通过事业单位或者独资企业提供服务前提下的“科学管理方法”，它仅在“充分知己”和企业掌控的基础上的定价原则，对交易环境、交易对方、交易实现的必要条件都缺乏了解，而且因为“福利水”的概念引导，这种办法缺乏市场机制，如果管理得到，可以实现优质优价，如果管理不当则普遍出现低质高价。

目前中国供水企业的主体已经多元化，国有、民营、跨国集团同时存在，因此，简单的成本定价方法的基础已经改变，原来的办法已经不能适应目前行业发展需要，也与经济发展现状不吻合，这或许是产生问题的根源。

在总结中国供水行业变革现状的前提下，本文提出一种新的定价模式，即增量控制法。

所谓增量控制法，即接受原来或现有的运营好服务指数，这些指数包括成本、价格、利润和服务水平等，因为追溯以往的既成事实可能意义不大，重点要求在原来基数上通过管理和技术提高服务水平和质量。但是，在原有基础上的任何一个增（减）量都受到监督，包括价格、人员、利润、投资和服务的改善等，任何一个方面的增（减）量，都要同监管部门协同商量；任何一种要进入成本的增量都将受到严控。同时被认可的成本增量与减量都需要及时进入价格。

不管增量控制法的理论意义如何，这种实用主义的方式应当适合于公众性、敏感行业的改革，在认可现状的前提下，明确未来目标，逐渐改善服务。增量控制法是一种适合过渡性行业的、重要的管理模式，因此适合供水行业的特色，可能是我国供水价格改革的一条可行道路。政府用这种方式监管，企业用这种方式自我要求，能够更好地实现用科技、管理提高服务效率的目的。

六、增量控制法的原则

从根本上说，对于供水行业的价格和成本管理，增量控制法意味着对现状的宽容，对增量严控，让认可的增量直接进入价格，而不是纠缠于历史数据不清的过往。

增量控制法控制重点包括：人员数、漏损率、新增工程投资、服务提高要求、原水费用。

增量控制法的原则主要包括：

（一） 渐变原则。认可现状，在稳定实现渐变。

（二） 激励原则。激励经营者，让经营者和公众在效率提高中一同收益。

（三） 联动原则。建立服务价格随增量及时变化的机制，政府价格补贴可以作为调节。

（四） 协同原则。建立监管政府部门与企业的共同协商的机制。

（五） 计量原则。通过引导逐渐完善统计和计量。

（六） 公开原则。让控制过程和结果尽量公开。

增量控制法的定价原则对于解决供水改革现阶段面临的一些难题有重要作用。

增量控制法可以解决政府和企业如何对待已经形成的投资成本问题。中国城市政府常常要求供水企业快速投资以满足城市规划目标的要求，而由于经济发展往往更不上政府的规划要求，因此行业普遍存在设施能力富余问题，如果这些水业资产都进入价格，必然造成水价高升。增量控制法先淡化资产矛盾，将注意力引向新增设施，约束地方政府不合理的发展冲动，引导企业好政府逐渐消纳富余设施能力。

增量控制法也能抑制地方政府的资产溢价冲动。部分城市的国资部门通过供水资产溢价转让，从供水行业中抽离资本，这是对供水公共服务责任的迷失，将间接推高水价。如果实行增量控制法，这种迷失行业服务业特性的做法就会因为增量的严格控制而被抑制。

增量控制法同样对于处理人员成本、漏损率控制等成本管理的高难问题有直接成效。

七、增量控制法的应用案例

增量控制法虽然在理论上属于首次提出，但是实践中，澳门自来水公司的做法已经体现出这种价格和成本管理方法的基本原则，并证明这种方法有效、可行。

1985年，澳门特别行政区政府首次授予澳门自来水公司25年供水经营权，成为亚洲第一个供水系统服务的特许经营项目。2009年11月，澳门自来水公司续签澳门供水专营特许合同，澳门自来水股份有限公司的供水服务批给期将自2010 年起延长20 年，至2030 年。此次续约成就了供水特许经营典范，成为亚洲第一个供水系统服务特许经营完成并续约的项目。探寻澳门项目的经验得失，对于我国其他地区的供水市场改革有重要意义。

25年间，即使在面对诸如澳门回归、咸潮、非典等重大的变革和挑战时，澳门的服务合约就是依据增量控制的原则，体现出极大的灵活性和生命力，澳门自来水服务最终战胜了危机，经受了考验，赢得了公众及政府的高度认可，也获得了合理的收益。

澳门市政府进行供水改革，将特许经营权转给法国公司之后，作为一个具有独特地理位置和历史的区域，澳门供水行业没有绩效比较对象，也没有过程竞争机制的基础。但是，25年来，澳门自来水服务实现了包括政府、消费者、员工、管理者和股东的多方满意。在稳步提高服务的前提下，追求整体最优，不使任何一方产生大的不满可能是澳门成功的基本要诀。这种协同体现在澳门自来水公司对成本和价格的控制上，就是使用认可现状的增量控制法。

以员工成本为例，1985年澳门有员工约280人，变革之初，为了不引起社会矛盾，政府要求企业完全接受全体员工。但是企业严格控制进人，随着人员的逐渐退休和服务的加强，人员结构已经发生根本变化。2010年澳门供水规模增加的三倍，人员数量减少到230人，而且服务人员的比例极大增加，保障了供水服务的升级。由此实现了由一个人员臃肿的低效率供水公司到高效率服务公司的转型。增量控制的原则同样应用在投资管理、漏损控制、水质控制上，均取得了显著成效。

企业的逐利性，使政府需要建立价格监管的工具平台为合理性和科学性提供保障，以应对社会企业与政府之间的利益博弈。同时，保证为公众提供高质量的服务。澳门的成功预示着增量控制法能够成为供水行业成本和价格管理的有效方法，并使得地方政府更容易控制供水企业成本增加，而不是在数据不清的泥沼中徒劳无功。这种方法也让民众更加了解供水企业水价调涨的理由，从而缓解对立情绪。

八、结语

增量控制法是一套适合中国供水行业特点的过渡性成本和价格管理办法。这套方法能够调动企业提高服务、控制成本、实现合理收益的积极性；能够逐渐建立和完善全行业成本统计好绩效评价体系；能够帮助完善价格和成本监管体系；能够有效引导公众的合理参与。当然，从长远来看，中国需要建立成本绩效管理体系，依据平均成本制定服务价格。

编辑：朱丽娜