澳门供水特许经营的启示

（作者单位：傅涛博士——清华大学水业政策研究中心；范晓军博士——澳门自来水公司）

2003年以来，特许经营制度拉开了中国水务改革的大幕。2007年供水改革如火如荼，因为竞争激烈，甚至多次出现外资溢价收购案例。2008年以来，形势逆转，供水改革何去何从，成为业内的共同迷惑。

2009年供水行业的目光聚焦澳门，澳门自来水的实践或许会给我们的一个清晰的答案。

1985年，澳门特别行政区政府首次授予澳门自来水公司25年供水经营权，成为亚洲第一个供水系统服务的特许经营项目。25年间，即使在面对诸如澳门回归、咸潮、非典等重大的变革和挑战时，澳门的服务合约依然体现出极大的灵活性和生命力，澳门自来水服务最终战胜了危机，经受了考验，赢得了公众及政府的高度认可，也获得了合理的收益，其成功的秘诀何在？

在25年期满之际，2009年11月30日，澳门自来水公司续签澳门供水专营特许合同，澳门自来水股份有限公司的供水服务批给期将自2010 年7 月8日起延长20 年，至2030 年7 月7 日。此次续约成就了供水特许经营典范，成为亚洲第一个供水系统服务特许经营完成并续约的项目。探寻澳门项目的经验得失，对于我国其他地区的供水市场改革有重要意义。

一、特许经营模式构架了政企协同关系

中国政府部门常说，市场化改革，改变了原来政企不分的关系，自来水公司与政府由原来的行业管理关系，转变为监管与被监管的关系。但是澳门的实践告诉我们的不是这样。

城市供水是一项最基本的公共服务，世界上绝大部分国家和地区都一样，包括澳门和中国大陆。由市场化的企业来提供公共服务，并没有改变供水服务的基本性质。企业是来帮助政府提供服务的，政府仍然是公共服务的责任主体。

因此，对于供水服务来说，政府和企业之间是采购与协同服务的关系，是共担风险、共同应对民众及其他各方面的关系。政府与企业如果有监管的关系，也是基于商务合约的甲、乙方关系。

澳门自来水项目很好地体现了这一点，也恰恰是这一点，使得澳门在咸潮、非典等重大危机面前，政府和供水企业一同面对，共渡难关。这一协同这体现在很多方面：

一是原水费用的处理方式。第一个25年合同期间，原水的成本和供给方式发生了巨大变化，原水的费用比重日益加大，如何在居民价格稳定的前提下，应对原水价格调整成为服务价格的重大考验。政企双方基于协同的考虑，在新合约中明确约定，特区政府补贴原水价格，共同维持居民水费稳定。澳门供水高度依赖珠海西江水源，近年来水资源费的上涨势头比较明显。目前水资源费是1.54元人民币，特区政府每立方米原水将补贴0.88澳门元。为了与自来水公司一起共同应对原水费用上涨，其实政府之前已经对自来水公司进行补贴，只不过本次续约，以合同形式进行了明确。并且，按照自来水公司专营合约续约文本，特区政府将收取自来水公司水资源费，代替目前的由自来水公司直接向珠海购买原水。

二是水质检测方式。政府维持适当的检测能力，过强的政府水质检测使成本增加，过弱的水质检测又不利于水质保障。为此，政府和企业有各自的水质检测中心，整个城市由双方共同选择，设置76个取样点，政府每天随机抽取取样点，并取水，由政府和自来水公司分别在自己的检测中心化验，自来水公司的检验结果要上报给政府，而政府检测中心做核对性检测。政府用这种方式约束了自来水公司。在原水水质检测上也体现了这种协同，珠海来的原水由自来水公司代表政府进行检测。

三是共同促进节水。节水符合社会需求，但是节水会降低自来水公司的收益。在新型政企关系之下，澳门自来水公司实现了与政府的高度共识，并作为节水工作小组成员之一积极参与有关事务。自来水公司清楚意识到，节能、减排和环保是社会发展大趋势，在水资源日趋紧张的情况下，节水是其中的一部分。如果在节水方面消极被动，如同螳臂当车，被淘汰是迟早的事情，不如采取积极的态度，面对挑战，未雨绸缪，积极参与。只有这样与时俱进，才能赢得政府和市民的信任，赢得发展的机会。与此同时，澳门政府则给了自来水公司其他出路，比如在项目续约时的新合约中，向自来水公司放开了再生水和海水淡化的经营限制，使自来水公司也有机会参与其中，从而有途径弥补可能会造成的损失。

对于一个供水特许经营项目来说，政府和企业到底是一种什么样的关系？是“猫和老鼠”的对立关系，还是互利共生关系？供水市场的改革因为涉及到政府、民生、水企、员工等多方因素，本身十分复杂，所以，澳门特区政府能够和澳门自来水公司通过25年的努力逐步建立起目前能使多方满意的协作关系，份外闪光，值得肯定。

二、诠释了自来水行业本质上是服务业

澳门自来水公司之所以在25年特许期满后能成功续约，取决于它的服务。

对于澳门自来水公司而言，自来水公司是个服务型公司，它生产的不仅仅是自来水这种产品。我们认为，自来水行业本质上是服务业，它不属于生产型行业。一家生产矿泉水的企业可以被视作生产型企业，一家为广大市民供应自来水的企业却不能被同样视之。对于供水企业来说，自来水是产品依托，但是服务才是产业的核心。

澳门自来水公司的成功在某种程度上成为了一个生产型供水公司向服务型供水公司转变的标志。这体现在很多方面：

（一）在税收方面，澳门自来水的流转税适用营业税的征收方式，而不像国内自来水行业普遍征收增值税。

（二）在资产处置上，澳门供水的净资产已经到了将近5亿澳门元，而澳门自来水公司注册资金现在也只有7600万澳门元（25年前则仅是5100万澳门元），澳门特区政府将其拥有的水务资产以一定的价格租赁给自来水公司经营（在经营期限完成后需要完好地向政府缴回资产）。在澳门供水特许经营体系的设计中，政府选择的不是企业的资金，特许经营要求的是有服务经验、有品牌的公司进行专业经营，因此没有将重心放在资产的转让上。该项目的成功证明了特许经营模式作为政府公共服务的手段，在健全的体制保障之下会有非常重要的一席之地。同时，专业化公司在资产与经营分离的制度设计下，是能够有效进行供水服务的。

（三）在利润的约定上，政府会控制水公司盈利方面稳定，不会出现大的变化，使水公司维持每年一定合理的利润。面对不断提高的原水费，政府向自来水公司收取的水资源费会因不断变化的原水价格而调整，同时考虑水公司整体盈利、工程、等其他因素进行水价调整。水公司每隔三年才可向特区政府提出调整水价的申请。显然自来水公司的利润的基数并不是公司资产，而是公司总营业额，这也深刻地体现了服务业特征。事实上可能只有中国等个别国家，是按照净资产收益率来确定自来水企业收益率的。

以上多个方面显示，政府从自来水公司获得的是服务，而不是它的水产品。

三、澳门自来水公司的服务特点

正因为认清了自己作为服务型公司的定位，澳门自来水公司对服务非常重视。如果你去澳门自来水参观，最值得学习的恰恰是服务和管理，而不是技术和设施水平。

自来水是自然垄断经营的行业，一个自来水公司，在获得特定区域的供水特许经营合同之后，在经营期间，已经几乎没有了市场和营销成本，最重要的精力都应放在供水服务上。澳门自来水公司在这方面堪称表率。25年前即合营前，自来水公司有280名员工，生产员工比例很大。25年来，随着自然减员，人员现在是240名员工，现在生产管理的只有8人，2人一组实行三班倒工作制，一班备用。绝大部分员工都是从事服务。

服务方面，就缴费一项来说，现在发展到有10种缴水费的方式，7-11便利店、OK便利店都能方便地缴费。另外，澳门自来水公司成立了有自身特色的客户服务小组，共有19个成员，每两年一届，都是来自各个行业协会的代表，每年召开3次客户小组讨论会，政府代表列席。他们用这样的方式，实现了政府、供水企业、普通民众的沟通，事实上，澳门是没有所谓的水价听证会的，许多问题都通过客户小组讨论会解决。

“供优质食水，创优质生活”，被澳门自来水公司当做公司使命，它积极应对市民对客户服务的越来越高的要求。2008年，推出了多项优化服务质量的计划，范围遍及管材、水表、收费渠道及资料保密等各大领域。

澳门自来水公司能够获得续约，并且是在客户满意度很高的情况下获得续约，是自来水作为服务型公司获得成功的代表。

在续约过程中，特区政府依据澳门的法律制度和专营合约和澳门自来水公司进行谈判。虽然如此，在舆论自由、市场意识完善的澳门，此项目续约得到了包括政府、公众代表、同行、媒体、普通民众在内的方方面面的普遍认同，让人惊讶，却也非常不易，这说明自来水公司以服务为核心的模式确确实实得到了澳门各方的赞同。

对中国供水行业而言，供水企业转型成为服务型公司必将成为一种大趋势。因此，服务水平决定民意，而民意是决定自来水公司成败的关键。

四、成本和价格的增量控制法

25年来，澳门自来水服务实现了包括政府、消费者、员工、管理者和股东的多方满意。在稳步提高服务的前提下，追求整体最优，不使任何一方产生大的不满可能是澳门成功的基本要诀。这种协同体现在澳门自来水公司对成本和价格的控制上，就是使用一种认可现状的增量控制法。

所谓增量控制法，即接受原来或现有的运营指数，这些指数包括成本、价格、利润和服务水平等等，因为追溯以往的既成事实可能意义不大，重点要求在原来基数上通过管理和技术提高服务水平和质量。但是，在原有基础上的任何一个增量都受到监督，包括价格、人员、利润、投资和服务的改善等，任何一个方面的增量，都要同政府协同商量。

不管其理论意义如何，这种实用主义的方式应当适合于公众性、敏感行业的改革，就是在认可现状的前提下，明确未来目标，逐渐改善。在此基础上，政府调控企业的利润水平和价格水平，任何一个要素的变化都要说明原因，比如利润是怎么提高的？成本为什么增加了？企业都要向政府说明，区别和变化在哪里。

增量控制法体现的是一种重要的管理模式，适合供水行业的特色，可能是供水改革的一条可行道路。政府用这种方式监管，企业用这种方式自我要求，能够更好地实现用科技、管理提高服务效率的目的。

五、简单而有效的政府监管

总体来说，澳门自来水与澳门政府之间是一种基于合约的、有效的协作关系和信任关系。政府与自来水公司的合约所有内容都是公开的。在澳门政府的供水管理体制中，主要相关的人员或部门包括政府代表、澳门民政总署（IACM）、澳门卫生局等。在新合约签订以前，特区政府方面对于自来水公司没有专门的监管部门，只在自来水公司派驻政府代表，现在则将监管职责授予了港务局。

政府代表是澳门市政公用事业的一种特有管理模式。根据旧专营合同要求，政府代表由总督（即现时的澳门特别行政区行政长官）根据法律规定任命，主要负责列席澳门自来水董事局会议、收取会议议程、会议录及文件副本。在实际工作中，政府代表还承担了澳门自来水与澳门政府各部门的协调和沟通、有关供水规划投资的审核等责任，是专营协议执行情况最直接的监管者。

澳门民政总署（IACM）是负责澳门自来水水质质量督察的重要部门，其下属公务员性质的化验所每天都会对全澳所有供水采样点进行随机取样检测，严格而尽责地监督澳门自来水的水质状况，也促进了自来水内部水质检测的完善。化验所所执行的纯技术监管与政府代表所执行的行政监管形成了相互独立的配合和协同体系。

水质监管上，政府用抽检的方式约束了自来水公司。供水特许经营合约中规定了自来水公司的供水质量标准，包括水质、水压及水量的法定标准，并依照法定的分析方法及频率，规律性地监测原水、已处理水及管网内的水；每月向监察实体及民政总署分别提交水量和水质报告，包括原水、已处理的水及管网水。

卫生局主要负责澳门饮用水的卫生安全，澳门自来水与其积极配合以解决供水过程中出现的水质问题对公众健康可能造成的影响，如近年来屡有发生的咸潮问题。

为了确保在未来20 年内澳门供水服务可以保持在良好的水平，强化政府对供水服务的监管，新续约合同要求由政府主导的中期评核制度，并可引入第三方评核。评核范围包括供水服务素质、用户满意度、管网水损失率、违约情况等因素。如果水公司最终被评核为不合格，可依据合约赋予的申诉权力进行申诉并获得整改的宽限期。若出现十分严重的问题，则可导致特区政府解除合约。为适应社会发展，新合同增加了相应的罚则，水公司如未能切实履行批给合同内的规定，将会受到处罚。罚款金额亦大幅调升到现时的2 至13 倍。

实际上，政府对自来水公司的真正监管就是水质和服务，25年的实践证明，这种监管是简单、有效。

中国的水务改革路漫漫而修远，供水改革更是充满艰辛与挑战。澳门自来水的案例在特定的政策和历史条件下发生，可能难以在大陆简单复制，但是它带给我们的启发值得借鉴。清华大学有幸作为第三方机构在2006年受澳门政府和自来水公司的共同委托，对澳门自来水项目做了中期评估。当这个注定影响深远的项目终于告一段落，迎来新的明天，我们期望与同业一起，能够对这个目前唯一完成了整个合约周期的供水系统服务项目进行必要的总结。

让历史告诉明天，供水改革走出迷雾已经不远。

附：旧合约与新合约对比

1、特许经营约定年限不同：前者25年，后者20年；

2、后者新增：约定不到10年的时候，特殊情况下，政府可以提前解除合约，解除合约须提前两年通知；

3、水资源费在供水成本中所占比例增大，基于此情况，新合约规定，澳门政府补贴一部分原水费用，维持现有水价不变。同时，自来水公司利润的1.5%返还给政府，作为此部分费用的回报；

4、前者营业范围只有自来水；后者新增再生水和海水淡化业务；

5、新合约明确澳门自来水公司负责审查原水水质，并向政府部门报告；

6、前者没有限定水价调整的期限，后者规定，每隔3年才可申请调整水价；

7、新合约中，滞纳金由现在的按水费3%计算下调至2%，但最低罚款维持10元；

8、新合约约定，自来水公司维持每年一定的纯利；

9、新合约约定，市政用水的40%免费，其余的按75%的优惠价格付费；

10、新合约中，提高了对自来水公司违反合同行为的罚款金额；

11、新合约规定，港务局承担对自来水公司的监管职责；自来水公司派驻政府代表一职依然设立。

编辑：全新丽