中美日环境保护法的“共性”与“个性”

20世纪60年代以来，环境问题日益凸显，环境保护、环境治理等观念越来越多的受到各界的关注与重视，环境保护基本法的积极作用也被越来越多的国家所认可，不少国家相继制定了环境基本法。例如，日本于1967年制定《公害对策基本法》并于1993年修改为《环境基本法》，美国于1969年制定《国家环境政策法》。中国的环境保护法较美国、日本相比制定较晚，我国1979年制定了《中华人民共和国环境保护法（试行）》，1989年修订颁布了《中华人民共和国环境保护法》，（以下简称《环保法》），2014年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议对现行的《环保法》进行了修订，新修订的《环保法》自2015年1月1日起施行。

本次修订对《环保法》做了重大修改，如将保护环境上升至国家基本国策；确定了新的环境保护机制，如信息公开、公益诉讼等。《环保法》的修订标志着中国的环境保护法律体系步入了新的阶段，环境保护行为已取得了突破性的进展。然而，由于历史背景及经济体制等原因，我国的《环保法》与西方国家相比存在着共性与个性的共存，在此背景下，本文对美国、日本的环境保护发展史、环境保护法律体系、公民权利、罚款力度等进行了比较，在此基础上，憧憬着中国环境保护的未来。

一、西方工业化国家的环境事件推动了中国环境保护工作的开展

美国、日本对环境保护意识的觉醒均来自于环境污染事件的频发，正是由于西方工业化国家环境公害事件的频发，推动了中国环境保护工作的开展，唤醒了中国环境保护意识的觉醒。

由于环境污染事件频发，美国于1899年颁布了《河流与港口法》（亦称《垃圾法》），这是美国颁布的第一个关于污染防治方面的法律。随后又颁布了《联邦杀虫剂法》，《防止河流油污染法》等法律。1969年，俄亥俄州的凯艾哈格河因严重化学污染引起河面着火的事件，引起公众的广泛关注，他们要求在联邦层次上制定法律来保护自己的生存环境，在这种背景下，环境保护意见被彻底激发，《国家环境政策法》由此诞生。

日本环境问题的重视由“四大公害”事件引发。日本环境污染问题虽早有记载，但致使其大肆爆发的罪魁祸首是其50年代中期，提出的以产值、利润为中心的全面推进“经济高速成长”的发展战略。在这一战略的带领下，全国上下至环境于不顾，大力发展工业，以经济增长为目标，忽视各种污染物的排放量以及环境载体的破坏。直到70年代初，四大公害事件的相继发生，（四大公害事件为：由有机汞而导致的水污染从而引发的两起水俣病；由硫氧化物导致的大气污染从而引发的哮喘；由镉造成的水质污染从而引发的痛痛病），环境问题才引起了日本政府的重视。1967年制定了《公害对策基本法》，1970年，日本政府对该法进行了重大修改，删除了“与经济调和”的规定，正式提出了“环境优先”的原则，1993年将《公害对策基本法》修改为《环境基本法》，从而确定了其基本法的地位。

20世纪60年代末，由于西方国家环境公害事件频发，联合国决定召开第一次环境会议，中国被邀参会，正是通过这次会议，唤醒了中国人民对环境问题的重视，中国的环境保护意识开始觉醒。但与西方国家不同的是，美国、日本等先进的工业化国家的环境保护工作从地方兴起、在发展初期主要靠地方政府推动，而我国由于经济体制的限制，重要决策的制订与实施主要依赖于中央政府，环境保护行为的开展高度依赖于中央政府的推动。

二、《环保法》的环境地位已有显著提升

新《环保法》采用了“基本法模式”，较之前《环保法》相比，该法的环境地位已有了显著的提升，但不足之处是未将该法与其他法律的关系进行明确表述，或产生执法冲突。

美国《国家环境政策法》规定：“国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致”，由此确立了其在环境保护领域的基本法地位。该法主要内容有4个方面：一是宣布国家环境政策和国家环境保护目标；二是明确国家环境政策的法律地位；三是规定环境影响评价制度；四是设立国家环境委员会。四方面的内容紧密相连，构成一个有机整体，这些规定也使其在美国环境法律体系中奠定了其基础性地位。

我国新修订的《环保法》提升了其环境地位。本法第一条指出，该法立法目的为：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”这体现了经济发展凌驾于环境保护之上的时代已经过去。该法第四条中，将原《环保法》的“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”，改为“使经济社会发展与环境保护相协调”，这也宣布GDP的增长不能以牺牲环境为代价，经济发展应在环境保护的大框架下进行。 

值得肯定的是，新《环保法》采用的是“基本法模式”，但与美国的《国家环境政策法》不同之处在于，未明确其基本法地位，未体现该法与其他法律的关系。我国环境保护方面的法律有20多部，就目前情况而言，部分法律相对于《环保法》仍有冲突的地方，例如环保法规定“罚无上限”，但在《水污染防治法》、《大气污染防治法》中却有着罚款上限的规定，明确其基本法地位或更有利于环境保护立法的实施。

三、公益诉讼主体扩大

新《环保法》扩大了有权提起公益诉讼组织的范围，并明确了公民对环境信息获取、参与和监督环境保护的权利。

在美国环境执法体系中，民间环保组织的力量不可小视，《国家环境政策法》赋予了公民对行政机关活动的环境影响进行评论的权利，《清洁空气法》甚至专门规定了公民诉讼司法审查等条款，这些为公民执行提供了法律依据，当政府或企业违反环境法时，民间环保组织有权对其提起诉讼，《国家环境政策法》也明确指出了公民对于环境的权利，其第4331条规定，“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境的改善与保护”。

编辑： 李丹