韩志峰：创新发展和灵活运用PPP模式

2016年4月22日，由中国开发性金融促进会与中国市长协会共同主办、国开汉富资产管理有限公司承办的“中国新型城镇化投融资论坛暨城市综合管廊建设研讨会”在北京钓鱼台国宾馆隆重召开。

国家发改委投资司副司长 韩志峰讲话全文如下：

韩志峰：我们在城镇基础设施建设当中，包括综合管廊建设中，很重要的投资方式就是PPP模式，这也是现在非常热的词汇。下面，我借今天这个机会，结合自己的工作体会，就城镇基础设施建设当中，如何更好地推进PPP模式谈四点个人的看法供大家批评参考。

第一，我觉得要全面理解PPP的概念。最近一年多以来，PPP这个词特别热，大家耳熟能详。但是，到底什么是PPP？PPP与特许经营、政府购买服务之间是什么样的关系？现在社会上还是比较混乱，包括一些传统的资深的投资管理人员也曾经说，我们以前BOT项目没有少做，但是到了今天引进PPP概念后，好像突然之间就不会做了。好像我们传统的BOT和TOT、BOO和PPP之间又是怎样的关系？针对这些问题，国家发改委在去年8月底、9月初曾经组团到英国和法国进行考察，特别是到英国财政部下属的基础设施管理局，这是英国专门管理PPP的机构，我们进行了学习和交流，通过考察和其他方面资料的研究，我们认为，在国际通行上，大概是把PPP分为两种方式，根据PPP项目的付费方式的不同分为两种类型：一种PPP项目是使用者付费。比如城市基础设施当中的供水、供热、污水垃圾处理等等，老百姓付钱的，叫使用者付费项目，还有一种项目本身没有收益或者收益很少，需要靠政府财政来支持，这种就叫政府PPP项目，比如市政道路，没有任何的直接收益。在这两者基础之上，第三种叫混合型。第三种是在前两种基础之上的，所以大概是分为两种的。针对不同的类型的付费方式，国际上将PPP模式分给特许经营和私人融资模式，私人融资就是PFI或者或英国正在发展的PF2这两大类。使用付费项目就是我刚才给大家列举的，它们主要是由社会资本来承担市场和收益需求风险，政府通过调整价格、收费标准和特许经营的年限来促进项目的顺利实施，而政府付费项目主要是由政府来承担市场或收益需求风险，通过政府购买服务来实施，这就需要考虑当地的财政可承受能力。所以，政府购买服务和实现特许经营是两种不同的PPP模式，他们的模式不是对立的，是一种包含的关系，两者之间是并列的，是包容的关系，而混合型的有一定的收益，但项目本身的收益不足以覆盖项目投入，需要政府给予一定的补贴，来补充使用者付费的不足，从而保证项目具有操作可持续性。通常，将这种混合型的归入到使用者付费的范畴。

在国际上，与英国人谈PPP，他们的第一反映是PFI或者PF2，政府购买服务，为什么会出现这种情况？是因为在撒切尔夫人执政时期，他们能够收费的一些基础设施基本上都已经私有化，所以现在他们在推没有收益的、既纯公益领域项目。但是在法国人看来，他们第一反映就特许经营，比如说法国高速公路进行收费，大部分采用的就是特许经营方式，所以在不同的国家，根据当地的实际情况，对PPP是各有侧重点的。我们今天推行PPP，对PPP有一个全面的了解，不一味的强调某一种方式，对于PPP的推进是非常关键的。

第二，在PPP的推进过程中，要创新发展和灵活运用PPP模式。所谓的PPP，我们现在讲是叫政府的社会资本合作，即政府和社会资本大家以平等的合作伙伴的关系为社会提供公共产品，保证社会公众的利益最大化。但是具体哪种方式，每个国家的特点不一样，PPP的具体的模式是不断发展变化的，用英国基础设施管理局的话来讲，每一个国家的PPP模式都是根据当地的经济社会发展需要而量身订作的，都是独一无二的，不存在所谓国际上、统一的、标准的模式，一定要因地制宜、与时俱进。但是PPP的概念是是外来的，是从别的而国家引进的，那么具体到我们国家，在PPP的演进中，除了我们传统的、最早的BOT、TOT之外，这些模式大家都非常熟悉，现在也衍生出很多的新鲜的模式，比如说设计-建设-融资-经营转让(DBFOT)，设计-建设-主要运营维护（DBMM），经营-维护（OM）、建设-转让-运营（BTO）等等，为什么会衍生出这么多模式？因为各个国家在推进PPP当中，主要是为了适应当地的一些实际情况，适应不同类型的PPP项目而灵活设计的，也就是说，PPP模式不是僵化的，项不是一成不变的，就像在座的金融机构的金融产品、金融工具以及金融衍生产品。所谓的金融创新，不同的金融产品、金融工具是不断发展变化的，但是相比PPP来讲更丰富。PPP模式也是一样的，它是一个创新的理念，如果在推进PPP过程当中，死守某一种模式不放，那么它是没有生命力的。所以，每个城市，每个项目，都可以因地制宜，根据实际情况、创造性的去设计不同的PPP模式，从而推进PPP更好的发展。

第三点，我认为建立合理的投资回报机制，对促进更多的PPP项目落地非常关键，社会投资者参与PPP是讲究回报的，不是慈善家，但是回报要合理。合理投资回报机制非常关键，至少有三个方面的作用：首先，它便于吸引社会投资者；第二，合理的投资回报机制，有利于降低政府的财政负担和压力，如果我们能够充分地、更好地发展市场激励的作用，让社会资本投资方通过自身的运营来获得更多的收益，可相应的减少政府的补贴，才能够推进更多的PPP项目落地，如果我们把PPP项目的回报只盯在政府回报和政府承诺上，政府的财政承受能力是非常有限的，这样的PPP模式是无法广泛推行的。第三、合理的投资回报模式，有利于维护社会公众的利益。无论是政府付费还是使用者付费，归根到底还是老百姓付费。使用者付费是老百姓直接掏钱购买，政府付费资金来源于财政收入，而财政收入来源于企业，来源于个人。所以最终的来源还是我们老百姓。

但是，如果回报机制设计得好，防止投资人获得不应当获得的过高的回报，有利于减少每个消费者的支出，减轻消费者直接的负担。那么怎么样设立合理的投资回报？我觉得从七个方面考虑。

第一点，对使用者付费的项目合理确定价格和收费标准，包括特许经营的年限，这样可以保证社会投资者有一个合理的收益。那么，价格标准到底是多少，影响非常大。比如说北京的地铁票价，前几年进行了调整，以前是2块钱，调整后起步是3块钱，根据乘坐的里程的长远再相应地增加，由此，在其他任何经营条件没有改变你的情况下，投资者的投资收益至少提高50%以上。当然，价格标准也不能过高，还要考虑老百姓的承受能力。另外，如果价格标准的合理制定也有利于公共资源的合理利用，防止浪费。比如阶梯水价。在运营年限方面，同样的项目，我们的投入是一次性的，特别是一些重大基础设施项目。但是如果运营年限不同，相应的投资回报也会有很大的区别，比如说高速公路，运营年限20年、30年或40年，其投资回报有很大的区别。在法国，很多高速公路的运营年限都在50、60年，如果我们运营年限长，则每年的价格标准降低，相应的可以保证投资者有一定的收益。目前我们推行PPP模式，过多的强调政府回购、政府购买服务，让政府出资承担费用，而对价格和收费标准机制得运用重视不够。第二点，灵活运用用政府投入方式。政府的投资方式比较流行的是政府购买服务，即我们每年给投资者一定的补贴或者回购，但是我们还有一种方式，我们可以把事后的每年补助，变成事前的一次性投入，采取资本金投入的方式，合资来建设项目，政府出资，做股东，做资本金，与社会资本来合作建设，二者共同分担，而政府的资金不分红或少分红，这样的话，等于是提高了投资者的投资回报。这种方式的好处在于，是能够减轻以后财政支出的压力，一次性支付，未来不用核算每年的财政支出，不用采取财政补贴的方式将以后的财政锁死。第三点，合理的、适当的资源配置，大家可以提供一些土地、广告。第四点，充分挖掘PPP项目本身的商业价值。很多PPP项目除了本身的价值之外，还有附加的商业价值可以开发，比如说北京的工体。私人公司与工体签订合同承包20/30年，由私人公司参与并运营周边的项目或直接转租，如基础设施、周边餐饮、住宿等，这样每年的收入也相当可观的。比如鸟巢，在京大型场馆，而鸟巢的商业开发较工体而言，我个人认为是远远不够的，但其地理位置非常优越。因此我认为，可以通过发掘PPP项目自身潜在的一些商业价值，提高PPP项目的回报，也有利于减轻财政的负担。第五点，要鼓励社会资本创新，加强管理，发掘潜力。我们之所以推进PPP，一个很重的目的是为了引进社会资本，发挥它专业管理的能力，提高管理的效率，降低管理的成本。但现在，谈到PPP社会资本首先关注的是固定回报是多少，而这种回报可以通过多种方式来会的，一种方式是通过政府给你钱，或提高收费标准；另一种是鼓励社会资本自身挖掘，加强管理。比如英国某项目公司，参与某建筑工程代建筑及后期物业运营管理，每年运营成本都在下降，但依靠管理，使服务质量没有下降。因此，要鼓励社会资本，提高效率，降低成本。第六点，选择正确的项目融资模式，降低成本，提高资金使用效率。不同的融资渠道、不同的资金来源、不同的搭配模式，对项目的融资、项目的资金成本影响非常大。现在资金很充足，各种各样的融资方式、融资工具也非常多，怎么样进行组合、创新，也是非常关键的。第七点，适当的政府补贴。也应该是最后的方式。所有的方式都用完之后，这个项目仍然收益不够，或者缺乏吸引力，或者它的收入一步步在投入，这时候需要政府有适当的补贴，但则应该是最后的兜底条款。因此，根据我个人的观点，好的PPP项目，应该是政府不掏钱，或者少掏钱，这才是我们推进PPP项目要追求的本质，而不能把理解为，PPP项目就是政府购买服务，就是政府出资。在城市基础设施当中，特别是在综合管廊建设中，创意空间是非常大的，因为综合管廊本身是可以收费的，它是有收益的。

第四、引导建立合理的预期。从政府和社会资本来讲都需要合理的预期。从社会资本来讲，要减少PPP项目当中的急功近利思想。PPP项目模式推行了很长时间，参与的主要是国企，特别是央企，真正的民间资本非常少。出现这种情况的原因很多，其中一个原因就是我们的民营资本还是喜欢到短、频、快，赚块钱、热钱，都出于对风险不确定等诸多原因。但是PPP项目它恰恰是投资长、回报率相对比较低，但是风险比较小，比较稳定。所以说，经济进入新常态，整体的投资回报率必然会下调，社会资本，特别是民营资本，也应该适应这种转变，转变我们的投资理念，降低我们的投资预期，这样才能和政府之间达成一致。那么作为政府来讲，也要克服对PPP的盲目崇拜，不能认为什么都能采用PPP的方式。日本推行这么多年，全国总共做成500多个PPP项目。在英国公共部门的投资当中，采用PFI模式的仅占11%，这个比例远远低于我们想象。为什么说PPP项目落地难、签约率比较低呢？我认为其中的一个可能的原因就是，我们将很多本来不适应采用PPP模式的项目做成PPP项目。

因此，对PPP项目要有一个正确的认识， PPP项目并不适用于所有的项目，我们把真正适合的项目包装好、设计好，不论是投资模式，还是建设运营模式，如此才能提高我们PPP项目的成功率。以上就是我对PPP模式不成熟的意见和看法，谢谢大家！

编辑： 李晓佳