水价二十讲之四：如何在供水的自然垄断中引入竞争机制

编者按：水价调整升温，水质问题接二连三，引起社会广泛关注。清华大学水业政策研究中心主任傅涛博士应中国水网的邀请，撰写二十篇文章，以专业的底蕴，从公众的角度展示一下城市供水水价有关的困难与问题，本篇为第四篇。

之四：如何在供水的自然垄断中引入竞争机制？

城市供水具有自然垄断性质，如何在自然垄断行业中引入市场机制约束成本、保障服务是国际水务的共同难题。竞争机制的设计一般包括两大类型，一是准入竞争，二是过程竞争。

准入竞争简单地讲，就是政府拥有资产的前提下，面向社会公开招募专业化的服务企业，让专业服务企业在一定的服务质量要求下，通过服务价格的高低来竞争一定期限内的服务权，这种模式就是特许经营。这种模式保持了政府的最终产权所有和最终的服务责任，有些类似业主委员会招募物业管理公司，不过水业服务的期限要长，服务的内容、难度和专业性更强。

过程竞争是在不能设计准入竞争模式控制成本保障服务的情况下的必要手段。简单低讲就是通过服务企业之间科学的成本和服务水平比较，知道服务企业的合理成本，并以行业平均成本为基础形成服务价格。这种管理称为绩效管理，也称标杆管理，在国际水务同行中广泛采用。但是需要经营企业一定程度的信息公开和统计的准确性，这些信息是进行横向比较的基础。中国供水的经营现状已经存在，针对国有公司一般已经难以设置准入环节，因此过程竞争的设计对控制服务和成本就非常重要。中国正在制定的成本监审办法，走得是这条路。

在过程竞争的管理模式下，针对价格管理，有两种不同的方法。

一种是激励型定价模式，这种定价模式的典型代表是价格上限定价模式，英国采取这种过程竞争模式。简单地讲就是通货膨胀率和效率提高因素，5年定死一个调价公式，企业可以在满足服务条件的基础下，调整自身的成本，追求利润水平最大化。

另一种定价模式是成本价加成模式，这种模式现广泛实施于美国、德国等大部分国家，包括中国。这种定价方式是在保证企业能够收回全部投资的前提下，通过控制企业成本和制定企业投资回报率的合理空间，使企业得到有限但公正的报酬。这个公正性关键在于企业的定价成本是否科学、合理。

1998年中国的《城市供水价格管理办法》的发布，确定了我国城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成，明确了企业平均净资产利润率为8%-10%。这一规定奠定了中国成本加成的供水水价原则和基础。既为供水企业留以一定合理利润的空间，又为政府监管的实施留有余地，同时也体现了公用事业的社会福利性，对目前中国的现状而言是比较适合的、可行的管理模式。

2004年1月执行了《水利工程供水价格管理办法》同样承袭了成本价加成的模式，成为工程水价的另一个组成。

2006年3月国家发改委颁布的《政府制定价格成本监审办法》开始实施，2007年8月国家发改委颁布的《定价成本监审一般技术规范》开始实施，为政府价格主管部门的成本监审提供了法规依据。

但是这些规范都是针对社会全行业的总体规定，并不针对供水行业，因此条款设计比较原则，缺乏有行业特点的针对性，需要在此基础之上根据行业特点制定更具体的规范。

虽然这两个部门规章比较原则，却为供水成本监审明确了几个重要的原则：合法性原则、相关性原则、合理性原则。在合理性的原则之下，明确了行业平均成本的思路。

但由于供水属地性强的市政设施特点以及自然垄断的经营性质，使其在单一城市中的市场主体相对单一，而中国的供水服务信息公开程度极差，因此如何获得合理的平均成本来衡量某一企业的成本具有相当难度。这也是供水成本监审办法非常必要，却迟迟不能出台的原因。