沙龙热议：地方政府低成本、可持续性融资

沙龙会议现场

　　清华大学环境系水业政策研究中心和中国水网从2003开始联手研究中国水业改革，并将研究逐步扩展至垃圾处理、环境管理等方面，为进一步推动交流和研究，清华大学水业政策研究中心与中国水网联合发起并创办了水业高级战略沙龙、水业技术技术沙龙、环境高级战略沙龙、固废高级沙龙等系列沙龙活动，邀请学术、政府、企业三方高层就中国环境、水业、固体废物等领域的热点、焦点、难点问题进行交流讨论，迄今为止已经成功举办四十余次沙龙活动并形成研究报告。环境战略沙龙是去年环保部成立前夕应邀为中国环境管理战略而设立的讨论活动，今年二月底举办的第二届环境高级战略沙龙第一次将讨论搬到外地——江苏省无锡市，将环境高级战略沙龙的活动主题与苏锡常地区的水污染重大专项研究紧密结合，为地方政府的环境管理提供切实的解决方案。2009年7月21日，第三届环境高级战略沙龙在江阴市召开，以水环境治理的投融资机制为主题，延伸地方政府在新的节能减排的形势之下、在科学发展观的约束之下，如何实现投融资的可持续性。这也是国家重大专项环太湖流域技术集成子课题之一，立足江阴、面向全国，清华大学水业政策研究中心主任、中国水网顾问总编傅涛博士主持了本次会议。江阴市夏养波副市长、江阴市发改局陆礼平局长和陈欣副局长及其他代表、财政部科学研究所刘微副研究员、北京大学杨小柳教授、通用技术咨询顾问有限公司董事薛涛和业务部总经理李宏、上海济邦投资咨询有限公司总经理张燎、上海城市建设投资开发总公司发展研究部业务主管王强、光大集团赵华主任、清华大学环境系水业政策研究中心副主任钟丽锦和杜鹏博士后、北京首创股份有限公司战略企划部业务经理杨激文应邀参加了本次活动。

　　水环境治理问题上，政府具有不可推卸的融资投资责任，而同时政府对水价（污水处理费）的控制及贫困群体的补贴也具有不可推卸的责任。如何实现不同级政府在水环境治理中事权与财权想匹配？如何解决水环境治理融资问题——持续的、低成本的融资来源？选择在江阴市召开本次沙龙活动具有特殊的意义：江阴的城市化进展以及污水处理行业的发展与改革均先于国内其它城市，在江阴进行试点示范对其它城市有很好的借鉴，江阴已经初步形成城镇厂网全覆盖，污水处理行业发展程度高，但是多样化的投资模式改革中出现的众多问题值得思考，污水处理设施整合、管网完善、污泥处置等方面存在着资金缺口。江阴市经济发达，具有财政实力保障这样一个设想的讨论，包括现在江阴市具备相对健全和完善的财政资金支配使用制度、体制和自律机制，对于讨论市政债券提供了基础。

　　清华大学水业政策研究中心副主任钟丽锦博士首先做了主题发言，结合中心多年的研究成果她指出，目前全国建成并投入运营的污水处理厂近1700座，实际投资2000多亿元，而在建的1800多座污水处理厂的计划投资约1800亿元。截至2008年底全国污水处理率达到65.3%，距离国家“十一五”全国城市污水处理率不低于70%的目标存在差距。面对污水处理厂升级改造的任务、污泥的处理处置、污水处理厂的持续运营、以及城乡协调发展中农村污水处理基础设施建设等问题，都涉及到可持续的资金问题。

　　回顾我国污水处理行业投融资发展的历程可以看出，我国污水处理行业发展的初期——上世纪80年代末-90年代末，国际组织和外国政府贷款起到了重要作用，城市水业投资以政府，尤其是地方政府的财政收入、借贷以及由政府主导的行政事业性收费为根本支撑，地方政府通过直接或间接担保获得国际贷款，形成政府借贷、项目还贷的融资模式。上世纪90年代末，在国债投资的拉动下，我国污水处理设施得到了飞速发展，中央政府发行的国债主要用于重点城市和地区的污水处理厂的建设，上世纪90年代中后期提出了征收污水处理费的政策，90年代末期，尝试以BOT等市场化的形式引入外资进入市政公用行业，但存在一些目前已经清理的投资固定回报项目。进入市场化改革全面推动的2002年以后，市场资金大范围进入污水处理行业，截至目前污水处理行业存在着大量以BOT、BT、TOT、托管各种各样的市场化融资模式，带来了不少市场化资金。同时根据国家《关于投资体制改革的决定》（2004）也鼓励吸引多种渠道的资金进入水业，并且深化水价改革。2007年国债资金在污水处理行业的使用方式和补助重点都发生了转移，从污水处理厂的建设方面逐步向管网和运营环节转移，并采取“先建后补”、“以奖代补”等方式。2008年的金融危机对于水业的影响可以说是国进民退，金融危机之后民营企业、外资企业在水业的活跃度有所下降，行业的投融资方面都出现了新的声音，包括产业基金的出现以及今年以来市政债券的一些新提法，对于行业来说也是融资结构调整的时机。

　　回顾我国污水处理行业融资的现状可以看出，国债资金对于行业的发展起到了非常重要的作用，1998年-2005年期间，中央政府在水务领域累计投入国债资金近1000亿元，其中在污水领域累计投入国债资金600余亿元；截止2005年10月，国家开发银行对于供水领域贷款约135亿元，污水领域贷款约55亿元。世界银行、亚洲开发银行、日本国际协力银行自上世纪80年代至今，对华水业投资贷款总额超过100亿美元，其中污水处理行业70余亿美元（约500亿人民币）；一些城市通过发行准市政债券的形式为污水处理设施建设筹集资金，如济南自来水公司1999年为城市供水调蓄水库工程发债1.5亿元，上海城投1999年为市政基础设施建设发债8亿元；今年3月5日国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理，7月份，财政部代发宁波（15亿）、深圳（24亿）、新疆（25亿）、山东（29亿）、辽宁（26亿）五期地方债券119亿元，而福建也声称将安排地方政府债券13亿元专项用于污水处理设施建设；此外，根据有关部门统计，目前运营的污水处理厂中，通过BOT、TOT、BT等模式运营的污水处理厂的投资超过700亿元。按照目前的不完全统计对运营污水处理系统的总投资进行估算，34%来自于国债资金、24%来自于国际组织或外国政府的优惠贷款、36%来源于市场资金、6%来源于地方财政。

　　我国污水处理行业融资目前存在以下主要问题：根据我国水污染防治法规定县级以上政府是水环境治理的责任主体，但作为水污染治理责任主体的地方政府缺乏与之匹配的财权，同时地方政府所收取的财政资金对于行业发展而言远远不足的，另一方面由于《预算法》的制约，地方政府不允许发债。资金不稳定：国债资金随着国家宏观政策的调整而变化，随意性强，国际组织或国外政府对中国的支持在逐年减少，强度也在逐年减弱，地方政府目前也没有针对水环境治理的固定专项列支，这三项资金占目前污水处理行业投资的70%左右，非常不稳定。而对于另外36%的市场资金而言，存在着期限短、总量低、利率高等特点，企业的投资回报要求必然导致较高的服务价格压力，“准”市政债券/企业债券融资成本也较高。水业的可持续发展以及水环境治理需要稳定的、成本较低的、可持续的融资来源，但是如何来实现也是我们研究且希望解答的问题。

　　江阴目前共有污水处理设施37座，城镇污水处理率70%，据不完全统计，资产总额5.49亿元，截至2007年底，江阴城镇污水管网总长620公里，实现工业园区污水处理、污水管网全覆盖，城市污水管网覆盖率70%，2010年前拟建城区污水管网28公里，乡镇管网300公里。江阴市水业市场化改革推进较早，领先于其它城市，形式多样，形成复杂的产权结构，如政府投资、政企合资、民营投资、村集体投资等。同时在水价改革方面，江阴市也做了大量的工作，目前污水处理费高于全国的平均水平，工业污水价格标准根据COD浓度由1.3元至2.2元不等。对于经济发达且污水处理设施发展较为成熟的江阴市同样面临着投融资的问题，仍然存在很大的资金需求，包括对现有设施的升级改造、为实现环境目标新建设施、管网的建设、污泥的处置。缺乏稳定的、低成本的融资来源，江阴市不是国债资金等低成本资金重点支持的地区，而且也缺乏长期稳定的水环境治理的融资手段。产权模式多样化的背后也影响了江阴市的政府监管等问题，污水处理行业的公共服务属性不可改变，政府有不可推卸的投融资责任，多样化的背后也存在着服务水平、服务质量不统一，存在设施运营绩效不理想的问题。

　　财政部财政科学研究所刘微副研究员指出，政府事权的确定存在两个原则，一是始端原则即谁污染、谁付费、谁治理，这个原则如果履行的非常完全、非常完美的话，是一个非常理想的原则。企业的污染量如果可以推算出来，可以在生产成本中包括治污费用，保证排水的达标。如果源头不能计算，政府可以按照企业产生的污染进行收费，自行治理。在这个原则中，政府的责任就是监督、督促、管理，监督企业治理污染的效果或者是否支付相应费用。但在这个原则下也有一个问题，就是我们已经积累了一定量的污染，谁污染谁付费的原则更适合污染增量的处理，对于过去已经有的存量污染如何解决是个非常重要的问题。过去粗放的增长方式积累了很多的问题，污染的存量问题毫无疑问的变成了政府的责任。那么面对政府的责任就涉及到纵向切割问题，具体到哪级政府的责任，比如说江阴市目前的水污染现状，其排污源头企业过去所缴的税收缴纳给了江阴市政府、无锡市政府甚至中央政府。相比较而言还有一个横向切割的问题，比如说松花江的治理，流域内的每一个省市均应负有责任。如果解决这些问题也就是我们今天谈到的第二个原则，即谁从污染治理中受益谁负责任，谁污染谁治理原则并不能解决所有的增量问题，有可能企业所缴的排污费并不够抵消其造成的污染，总体来说存量治理加上部分增量治理就是现在政府所要面临的责任。这个治理肯定是个公共产品，在它治理的过程中会产生大量的正外部性，包括改善民众的生活环境、提高人民的生活水平、提高本区域的投资环境。横向政府间责任的界定存在困难，但是可以解决，也必须要界定，否则大量的搭便车行为、集体观望行为解决不了。以太湖治理为例，周围县市的受益是可以量化的，但需要很多扎实的基本调研和计算工作。在目前的财政体制下，要想做到事权和财权的对应困难很大，中央集中了大部分，必须以转移支付的方式分解下来，事权和财力的对应更适合于解决县、市的问题。在江阴市治污的财力中，上级政府有一点必须要明确的就是转移支付，这是一个前提条件，历史在江阴市形成了存量污染，而江阴市政府仅是曾经受益的最低层面。

　　另一个解决办法就是对污染企业重赋重税，就是代记原则，原来企业造成的污染由新的企业负责，但这种办法操作的权利不在江阴市，毕竟江阴市没有税权。再一个解决办法就是今天讨论的市政债券问题，目前我国的财政体制造成基层政府财政困难，财权不断上升，但事权又下放到基层政府，这就是造成县县财政困难的两个矛盾，积累了大量的债务。在水污染治理中如果通过发行市政债券融资的话并不是一个好的选择，毕竟它速度慢、程序复杂、需要大量的准备如审批评估程序，且进展是不可预期的，是一种产品，对政府来说是新事物。但从中长期来看，它的优势就是可以树立政府形象，对于提高江阴市责任政府、透明政府的形象意义重大，在向投资商、民众、上级政府展示江阴风采的过程中锻炼了我们的政府。

　　江阴市发改局陈欣副局长在听取专家见解之后也谈了江阴市的实际情况，江阴市是全国改革开放的十八个示范样板之一，目前面积988平方公里，辖十六个镇、区，户籍人口120万，外来常住人口80万，未来总人口基本稳定在200万左右，目前由于环境的因素，劳动密集型企业正在逐步搬迁、转移。2008年江阴市完成GDP1530亿、财政收入245亿，拥有22家上市公司，其中今年上半年各项指标增长的比较好，财政收入、GDP都在10%以上，服务业发展比较快，在经济危机面前应对比较好，产业转型比较顺畅。目前江阴有38家集中式污水处理厂（不包括企业的预处理厂），其中在建1家，城区4家，城区4家共投资4.6亿，总规模43万吨，城区已建管网98公里、总投资5.4亿，城区污水处理率达85%。乡镇污水厂及管网的总资产超过17.4亿，其中厂资产10.8亿、管网资产6.6亿。经过十年的建设时间特别是近五年的建设，江阴市已经具备28亿厂网的总资产。2008年考虑到下一步的发展，编制了江阴市污水处理规划，到2020年中心城区污水处理厂初步定在14家。目前存在投融资的瓶颈问题，近几年虽然一直坚持以政府为主导、市场运作、多元投入，加大财政投入并且积极引进社会资本，但如果要实现污水处理厂运行良好、规范的话，就不能按照过去的方式建设下去，预计未来5年将会投入15亿以上的资金完善管网以及污水厂的扩建、改造，未来的资金缺口比较大。

　　针对地方政府发行市政债券的问题，与会专家展开了激烈的讨论，上海城市建设投资开发总公司发展研究部王强以上海市经验为例阐述了水价是解决水业投融资问题的基础。对于金融危机后水行业国进民退的现象，北京大学杨小柳教授谈了自己的看法，发行地方市政债券也是市场化的行为，但是目前污水处理行业并不能让投资方看到回报。水行业不是暴利但具备长期、微利的盈利特点，这对于需要长期、微利投资的跨国企业是首选。江阴市发改局陆礼平局长则指出低成本融资的地方政府债券是存在风险的双刃剑，归结于以下三点：一、地方政府的财政财力是决定其是否可以作为融资主体的首要条件；二、融资资金的使用方向应该具有严格的限定，投向于污水处理行业无法市场化的部分；三、保证低成本的融资属性，简化融资的操作环境。江阴市水污染的治理走在全国前列，目前正准备通过实现城乡供、排水同步一体话均匀分担民众所应承担的费用。目前的工作要求与现实环境存在一个困难的过渡期，更关注结果的行为方式使得低成本的融资过程缺乏监控。界定政府、企业、居民在水污染治理中所应承担的责任，按照其承受能力制定价格。中投证劵公司结构融资部许源副总经理指出投资回报率是与风险相关的，可以引入北京地铁修建的PPP（公私合营）模式，政府投资放在不存在市场化可能性的地方，其余均市场化融资并与企业一起运营，建议核算水行业内各部分的投资回报率。上海济邦投资咨询公司张燎总经理强调了污水处理行业的公共服务属性，如果政府以低成本的方式成功融资，有可能摒弃市场化的公共服务模式，造成公共服务的成本不会降低，增加使用成本。因而在政府融资降低污水处理行业投资成本的同时，还要坚持在设计、建设、运营等其他环节尽量充分引入市场竞争机制。

　　江阴市副市长夏养波强调了环境治理的政府责任，针对目前地方财政资金的有限性，他相信市政债券的突破不仅可以减轻政府的财政负担，同时可以有效的促进环境保护、环境治理的工作。傅涛博士最后总结归纳了本次沙龙活动，市政债券在国外非常流行，但中国特殊的政治体制造成中央政府对地方政府信任的缺失，通过在法国考察强烈体会到，法国的市、镇政府是民选的、是可以破产的，包括美国的州政府，但我国的省、市、县所有政府都是中央外派的，不存在破产的可能性，我国的市政债一直未能推行也正因为责任的缺失。我国市政债券发行类似于国有控股公司的上市，国企改革中优秀的资产优先上市，意义相同。目前集合了优秀的咨询机构、研究机构、财政部门以江阴市为试点研究国家重大专项的课题，希望通过试点研究对于低成本、可持续性的水业投融资有所突破。

往届回顾

第二届环境高级战略沙龙：污水处理专业运营的方向

第一届环境高级战略沙龙：迎接环境管理体制改革的新纪元

编辑：周芸