《排污许可证管理条例》（征求意见稿）

第一章 总  则

第一条（立法目的）

为了加强对污染源的监督管理，控制和减少污染物排放，规范排污许可行为，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国行政许可法》的有关规定，制定本条例。

第二条（适用范围）

国家对在生产经营过程中排放废气、废水、产生环境噪声污染和固体废物的行为实行许可证管理。下列在中华人民共和国行政区域内直接或间接向环境排放污染物的企业事业单位、个体工商户（以下简称排污者），应按照本条例的规定申请领取排污许可证：

（一）向环境排放大气污染物的；

（二） 直接或间接向环境排放工业废水和医疗废水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的；城镇污水集中处理设施的运营者；

（三）在工业生产中因使用固定的设备产生环境噪声污染的，或者在城市市区噪声敏感建筑物集中区域内因商业经营活动中使用固定设备产生环境噪声污染的；

（四）产生工业固体废物或者危险废物的。依法需申领危险废物经营许可证的单位除外。

向海洋倾倒废物、种植业、非规模化畜禽养殖场和养殖小区排放污染物以及机动车、铁路机车、船舶、航空器等移动源排放污染物，不适用本条例。

第三条（持证排污原则、按证排污原则）

未取得排污许可证的排污者，不得排放污染物。

排污许可证的持有者，必须按照许可证核定的污染物种类、控制指标和规定的方式排放污染物。

第四条（总量控制原则）

在实行污染物排放总量控制的流域、海域、区域，对排污者有污染物排放总量控制指标要求的,该指标纳入排污许可证管理之中。

排污者排放污染物不得超过国家和地方规定的排放标准和排放总量控制指标。

第五条（持续削减原则）

国家鼓励排污者采取可行的经济、技术或管理等手段，实施清洁生产，持续削减其污染物排放强度、浓度和总量。削减的污染物排放总量指标可以储存，供其自身发展使用，也可以根据区域环境容量和主要污染物总量控制目标，在保障环境质量达到功能区要求的前提下按法定程序实施有偿转让。

第六条（实施主体）

县级以上人民政府环境保护行政主管部门依照本条例的规定，负责排污许可证的审批颁发与监督管理工作。

第七条（经费保障）

地方各级人民政府应将排污许可证管理工作所需经费列入部门预算,给予保障。

第二章  排污许可证的申请与受理

第八条（新项目排污申请条件）

新建项目的排污者申请领取排污许可证，应当具备下列条件：

（一）建设项目环境影响评价文件经环境保护行政主管部门批准或者重新审核同意；

（二）有经过环境保护行政主管部门验收合格的污染防治设施或措施；

（三）有维持污染防治设施正常运行的管理制度和技术能力；设施委托运行的，运行单位应取得环境污染治理设施运营资质证书；

（四）有应对突发环境事件的应急预案和设施、装备；

（五）排放污染物满足环保行政主管部门验收的要求；

（六）法律、法规规定的其他条件。

新建项目的排污者申领排污许可证，应当填报排污许可证申请表，并提交工商营业执照以及前款第（二）项、第（三）项、第（四）项、第（五）项的证明材料。

第九条（现有排污者申请条件）

现有排污者申请领取排污许可证，应当具备下列条件：

（一）生产能力、工艺、设备、产品符合国家和地方现行产业政策要求；

（二）有符合国家和地方规定标准和要求的污染防治设施和污染物处理能力，设施委托运行的，运行单位应取得环境污染治理设施运营资质证书；

（三）设置规范化的排污口；

（四）按规定应当安装污染物排放自动监控仪器的排污者，已按照国家的标准、规范安装自动监控仪器；

（五）排放污染物符合环境功能区和所在区域污染物排放总量控制指标的要求；

（六）有环境保护管理制度和污染防治措施（包括应急措施）；

（七）有生产经营的合法资质；

（八）法律、法规规定的其他条件。

现有排污者申请领取排污许可证，应当填报排污许可证申请表，并提交工商营业执照以及前款第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）项的证明材料。

向工业废水集中处理设施排放污染物的，由工业废水集中处理设施的运营单位申请领取排污许可证，除按前款规定提交资料外，还应提交向工业废水集中处理设施排放污染物的排污者营业执照、污染物委托处理协议等资料。

第十条（新项目申请时间）

建设单位应当在新建项目的主要环保设施和措施已与主体工程同时建成和落实，并经环保行政主管部门现场核实同意进入试生产后，填报临时排污许可证申请表，申请临时排污许可证。通过环保验收的，应在收到验收合格文件之日起10个工作日内提交第八条第(二)款规定的资料，填报排污许可证申请表，申请排污许可证。

排污者应当在改建、扩建和技术改造项目投入试生产前填报排污许可证变更申请表，申请变更排污许可证载明事项。

第十一条（申请受理）

环境保护行政主管部门对排污者提出的污染物排放许可申请，材料齐全、符合法定形式且属于职责范围的，应予以受理，并出具书面受理凭证；对材料不齐、不符合法定形式的，应当场一次性告知申请人需补正的全部内容。对不属于职责范围的，应即时作出不予受理的决定，出具书面凭证并告知申请人向有审批权的环境保护行政主管部门申请。

第十二条（受理方式）

环境保护行政主管部门应采取电子化、窗口化等快捷、便利的方式受理污染物排放许可申请，公开信息，优质服务，减少成本，提高效率。

第三章  排污许可证的审批与颁发

第十三条（申请审批）

负责审批的环境保护行政主管部门对新建项目的排污者，符合规定条件的颁发排污许可证，否则不予发证；对现有排污者符合规定条件的，颁发排污许可证。对未达到第九条第一款第（一）、（五）、（七）项规定条件的，不予发证；对未达到第九条第一款第（二）、（三）、（四）、（六）项规定条件，且污染物超标排放的，颁发临时排污许可证，并责令限期整改。

整改期限届满前30日内，排污者应向环境保护行政主管部门报告整改完成情况，申请领取排污许可证。对达到整改要求的，由有审批权的环境保护行政主管部门颁发排污许可证；逾期未完成整改任务的，不予颁发排污许可证，临时排污许可证自行失效。

第十四条（分级审批制度）

国家对排污许可证实行分级审批颁发制度。

县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门应当按照国务院环境保护行政主管部门或各省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门规定的审批权限对排污者的排污许可证审批颁发。

县级环境保护行政主管部门负责行政区划范围内排污者的排污许可证审批颁发。

市级环境保护行政主管部门负责本行政区域内确定由其监督管理排污者的排污许可证审批颁发。

省级环境保护行政主管部门负责行政区划范围内确定由其监督管理排污者的排污许可证审批颁发。

上级环境保护行政主管部门可以授权下级环境保护行政主管部门审批颁发排污许可证。对排污许可证审批颁发权有争议的，由争议双方共同的上一级环境保护行政主管部门决定。

第十五条（审批程序）

环境保护行政主管部门应当自受理排污许可证申请之日起20日内依法做出颁发或者不予颁发排污许可证的决定，并予以公布。做出不予颁发决定的，应书面告知申请者，并说明理由。

第十六条（信息公开）

环境保护行政主管部门应当审查和颁发排污许可证的情况予以公告，并定期将持证排污者主要污染物排放情况向社会公布，接受公众监督。

第十七条（排污许可证种类、期限）

排污许可证分《排污许可证》和《临时排污许可证》。《排污许可证》的有效期限最长不超过五年。《临时排污许可证》的有效期限最长不超过一年。

第十八条（排污许可证的载明事项）

排污许可证分为正本和副本，正本应载明下列主要事项：

（一）持有人名称、地址、法定代表人；

（二）排放主要污染物的种类；

（三）有效期限；

（四）发证机关、发证日期和证书编号。

副本除载明前款规定事项外，还应载明下列主要事项：

（一）污染物排放执行的国家或地方标准；

（二）排污口的数量，各排污口的编号、名称、位置，排放污染物的种类、数量、浓度、速率、方式、去向以及时段、季节要求；

（三）产生污染物的主要工艺、设备；

（四）污染物处理设施种类和能力；

（五）污染物排放的监测和报告要求；

（六）定期检验记录；

（七）有总量控制义务的排污者，其排污许可证中应当规定污染物排放总量控制指标、削减数量及时限；

（八）有清洁生产审核义务的排污者，其排污许可证中应当规定清洁生产审核结果的要求；

（九）其他应执行的环境保护法律、法规、政策的有关规定要求。

第十九条（信赖保护）

在排污许可证有效期限内，排污者有权按照许可证的规定依法排污。未有法定情形并经法定程序任何单位和个人不得剥夺或限制该权利。

第二十条（排污许可证的变更）

排污许可证持有人改变排污许可证载明事项的，应向发证的环境保护行政主管部门申请，依法办理变更手续。

因污染物排放执行的国家或地方标准、总量控制指标、环境功能区划等发生变化，需要对许可事项进行调整的，环境保护行政主管部门可以依法对排污许可证载明事项进行变更。

第二十一条（排污许可证的延续）

《排污许可证》有效期限届满后需要继续排放污染物的，《排污许可证》持有人应当在有效期限届满30日前向发证机关申请延续。

第二十二条（不予延续的情形）

有下列情形之一的，排污许可证有效期满后，不予延续颁发：

（一）生产能力、工艺、设备、产品被列入淘汰目录，属于强制淘汰范围的；

（二）污染物排放超过许可证规定的浓度或总量控制指标，经限期整改，逾期不能达标排放的；

（三）排污者生产经营所在地的土地功能或环境功能经过调整，不适宜在该区域继续排放污染物的；

（四）法律、法规规定的其他情形。

第二十三条（排污许可证的补办）

排污许可证发生遗失、毁损的，排污者应在15日内向颁发机关申请补领排污许可证。

第四章  监督检查

第二十四条（基本义务）

在排污许可证有效期限内，排污者应当履行下列义务：

（一）按规定进行排污申报登记并报环境保护行政主管部门核准；

（二）按环境保护行政主管部门的要求规范排污口和危险废物贮存场所，并设立标志；

（三）保证污染防治设施及自动监控设备的正常使用，未经环境保护行政主管部门批准，不得拆除或闲置；

（四）污染物排放种类、数量、浓度等不得超出排污许可证载明的控制指标，排放地点、方式、去向等符合排污许可证的规定；

（五）污染物排放的种类、数量、浓度等有重大改变的，应及时向环境保护行政主管部门变更申报；

（六）按规定进行监测和计量，并向环境保护行政主管部门报告排污情况；

（七）按规定缴纳排污费；

（八）按规定公布主要污染物排放情况，接受环境保护行政主管部门的现场检查、排污监测和定期检验；

（九）法律、法规规定的其他义务。

第二十五条（行政督察制度）

上级环境保护行政主管部门应当加强对下级环境保护行政主管部门排污许可管理工作情况的监督检查，及时纠正下级环保主管部门在实施排污许可过程中的违法违规行为。

第二十六条（档案管理制度）

环境保护行政主管部门应当建立、健全排污许可证的档案管理制度，每年将上一年度许可证的审批颁发、定期检验、撤销、吊销、注销等情况报上一级环境保护主管部门备案。

第二十七条（定期检查）

环境保护行政主管部门应当定期对排污许可证载明的主要事项进行检查，及时纠正违反许可证规定的行为。

排污者应当按要求定期提交生产排污、污染防治设施运行管理、主要污染物达标和总量控制等情况的排污证明资料。

第二十八条（在线监控）

环境保护行政主管部门对纳入重点污染源的排污者实施在线监控。排污者应按规定安装污染物排放自动监控仪器，保证其正常使用，并与环保部门联网。发现自动监控仪器运行不正常的应当立即向当地环境保护行政主管部门报告，并及时修复。自动监控仪器应定期校准。

第二十九条（现场检查）

环境保护主管部门应对排污者的排污行为进行监督检查，发现不按照排污许可证规定排放污染物，应责令排污者及时改正；对拒不改正且可能严重危害人身安全的，可以暂时查封、扣押其产生或者排放污染物的设备和相关物品。

第三十条（限期治理）

排污者违反排污许可证规定，超过规定标准或者超过允许排放总量排放污染物的，环境保护行政主管部门可以责令其限期治理。排污者必须按照要求进行治理，按期向环境保护行政主管部门报告治理进度；完成治理任务后，必须经环境保护行政主管部门验收。

排污者在限期治理期间应当限制生产、污染物达标排放，并不得增加污染物排放总量。

第三十一条（应急义务）

排污者应当按照有关法律规定建立健全污染事故应急管理体系，编制应急预案，准备必要的应急物资，防止污染事故的发生、减少污染事故的危害。

因突发事件或其他原因导致或者可能导致污染物超标排放的，排污者应当采取限产、停产或者其他有效措施，确保其污染物排放达到规定的标准，并在1小时内向环境保护行政主管部门报告。

当发生或者出现可能导致环境质量严重恶化的紧急情况，需要对排污者实施限制排污措施的，排污者应按照环境保护行政主管部门的要求减少或停止污染物的排放。

第三十二条（功能区调整规定）

环境功能区划经法定程序调整后，环境保护行政主管部门可以对排污许可证的许可内容进行调整，使区域内的污染物排放达到调整后的环境功能区划要求。

第三十三条（证照管理）

排污许可证正本应悬挂于主要办公场所或主要生产经营场所。

禁止涂改、伪造、出租、出借、买卖或者以其他方式擅自转让排污许可证。

第三十四条（排污许可证撤销）

有下列情形之一的，排污许可证颁发机关或其上级机关，可以撤销排污许可证：

（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守颁发排污许可证的；

（二）超越法定职权颁发排污许可证的；

（三）违反法定程序颁发排污许可证的；

（四）对不具备申请条件的申请人颁发排污许可证的；

（五）依法可以撤销排污许可证的其他情形。

被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得排污许可证的，应当予以撤销。

第三十五条（排污许可证注销）

有下列情形之一的，发证机关应当注销排污许可证：

（一）排污许可证有效期限届满30日后，未申请延续的；

（二）排污许可证有效期限届满未达到规定条件不予延续的；

（三）排污者被依法终止的；

（四）因停产、转产或其他原因不再排放污染物的；

（五）排污许可证被依法撤销、吊销的；

（六）法律、法规规定的应当注销的其他情形。

第三十六条（信息通报制度）

环境保护行政主管部门应及时将排污者办理和遵守排污许可证情况通报发展改革、水、工商、公安、海关、经贸、卫生、文化、证券、银行、银监、保险、金融等主管部门，有关部门应依法将排污者办理和遵守排污许可证的情况作为办理立项审批手续、监督管理的重要依据。

第三十七条（举报的查处）

任何单位或者个人对违反本条例规定的行为，有权向环境保护行政主管部门或者监察机关等有关部门举报。收到举报的环境保护行政主管部门或者监察机关等有关部门应当依法调查处理。

第五章  法律责任

第三十八条（工作人员的责任）

环境保护行政主管部门及其工作人员违反本条例规定，有下列情形之一的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正；情节严重的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）向不符合本条例规定条件的排污者颁发排污许可证的；

（二）发现或者接到举报违反本条例规定的行为未调查处理的；

（三）未经法定程序撤销或者吊销排污许可证的；

（四）在排污许可证颁发、管理和监督检查工作中，索取或者收受行政管理相对人财物，或者谋取其他利益的；

（五）不依照本条例规定公开排污许可证实施情况的；

（六）法律、法规规定的其他渎职行为。

环境保护主管部门违法颁发、撤销或者吊销排污许可证，给许可证持有人的合法权益造成损害的，应当依法给予赔偿。

第三十九条（无证处罚）

违反本条例规定，未取得排污许可证排放污染物的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止排污，并处十万元以上一百万元以下罚款。

造成环境严重污染或者逾期拒不停止排放污染物的，县级以上环境保护行政主管部门可按日加处五千元以上二万元以下罚款或查封、扣押产生或者排放污染物的设备和相关物品。

持伪造、过期的排污许可证或排污许可证已被撤销、吊销、注销后排放污染物的，按照本条第一款、第二款的规定处罚。

第四十条（有效期限届满的处罚）

持证者在本条例规定时限之后申请延续排污许可证的，县级以上环境保护行政主管部门可以对其处五万元以下罚款。

持证者在排污许可证有效期限届满30日后申请延续排污许可证的，主管环境保护行政主管部门不予受理，并按照本条例第三十五条第（一）款处理。

第四十一条（违反基本义务的处罚）

违反本条例第二十四条规定，有下列情形之一的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，并处五万元以下罚款；情节严重的，并处五万元以上五十万元以下罚款：

（一）未按规定进行排污申报登记并报环境保护行政主管部门核准；

（二）未达到排污口规范化要求或擅自改变排污口位置、增加排污口数量的；

（三）未经批准擅自拆除或闲置污染防治设施及其辅助设备的；

（四）未经批准擅自改变污染物排放方式或者去向的；

（五）不按照排污许可证规定的时段、季节要求排放污染物的；

（六）排放污染物的种类、数量、浓度等有重大改变未及时申报的；

（七）未按规定向环境保护行政主管部门报告或向社会公布其排污情况的；

（八）拒绝现场检查、排污监测或拒绝提供资料的；

（九）将污染防治设施委托给没有取得环境污染治理设施运营资质证书的单位运行的。

第四十二条（违反定期检验义务的处理）

违反本条例第二十七条规定，逾期未办理排污许可证定期检验的，由负责发证的环境保护行政主管部门责令其限期办理，并处一万元以上二十万元以下罚款；逾期仍不办理的，责令停止排放污染物。连续二次不参加定期检验的，排污许可证失效。

第四十三条（一般超标行为的处理）

违反本条例第二十四条规定，排放污染物的种类、浓度、数量超过排污许可证规定的，由县级以上环境保护行政主管部门责令改正，并处五万元以上五十万元以下罚款。

第四十四条（吊销排污许可证）

违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级以上环境保护行政主管部门责令改正，处以十万元以上一百万元以下罚款，并吊销排污许可证：

（一）通过埋设暗管或者其他隐蔽排放的方式，将污水或者其他污染物不经处理而排入环境；

（二）不正常使用污染物处理设施，将污染物未经完全处理排入环境，且排放的污染物浓度、数量超过许可证规定标准5倍以上的；

（三）在半年内两次以上超标排放，且排放的污染物平均浓度、数量超过许可证规定标准5倍以上的；

（四）逾期未完成限期整改任务的；

（五）法律、法规规定的其他情形。

排污许可证被吊销后，排污者不得排放污染物。按要求完成整改，并在所在地主要媒体上做出守法排污承诺的排污者，可重新申领排污许可证，恢复排污。

恢复排污的排污者在五年内被再次吊销排污许可证的，不得重新申领排污许可证。

第四十五条（违反应急义务的处罚）

违反本条例第三十一条规定，未按照规定编制应急预案，储备必要的应急物资、落实环境安全保障措施的，由环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期未改正的，处以五万元以下罚款。

违反本条例第三十一条规定，未按规定采取减少排污或者停止排污的，由县级以上环境保护行政主管部门责令改正，处十万以上五十万元以下罚款；情节严重的，吊销排污许可证；导致污染事故发生造成重大损失的，处直接损失一倍以上五倍以下罚款。

第四十六条（违反自动监控管理规定的处罚）

违反本条例第二十八条规定，不安装自动监控仪器或者不尽维护、报告义务的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处五万元以下罚款。故意干扰自动监控仪器正常运行，或者损毁自动监控仪器的，处五万元以下罚款。

第四十七条（未完成限期治理任务的处罚）

对经限期治理逾期未完成治理任务的排污者，可以根据所造成的危害后果由环境保护行政主管部门处以十万元以上一百万元以下罚款，并责令停产整顿，停产整顿的期限最长不超过一年；停产整顿期满仍未完成治理任务的，吊销排污许可证，并报经有批准权的人民政府责令其停业、关闭。

第四十八条（违反证照管理的处罚）

违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正、停止排放污染物，并处五万元以下罚款；情节严重的，可以处二十万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）以欺骗、贿赂或者其他不正当手段取得排污许可证的；

（二）涂改、伪造、出租、出借、出卖或者以其他方式擅自转让排污许可证的；

（三）租用、借用、买受排污许可证的；

（四）排污许可证遗失、毁损后未及时补办的。

第四十九条（未及时进行变更的处罚）

违反本条例规定，排污许可证持有人改变排污许可证载明事项未申请变更的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正；逾期未改正的，处十万元以下罚款。

第五十条（妨碍环境执法的处罚）

拒不执行环境保护行政主管部门做出的证据保全决定，或者妨碍、阻挠执法人员查封、扣押产生或者排放污染物的生产设备和相关物品的，由做出决定的环境保护主管部门责令停止排污，可以并处十万元以上五十万元以下罚款；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十一条（救济权利）

排污者认为环境保护主管部门在排污许可证的颁发和监督检查中做出的处罚决定侵犯其合法权益的，可以依法申请复议；对复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉，排污者也可以直接向人民法院起诉。

排污者逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。

第六章 附  则

第五十二条（分阶段实施计划）

各省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门根据国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护目标，结合本行政区环境质量状况和变化趋势以及社会、经济、技术条件，可以制定分期分批实施排污许可证的计划，并予以公告。

符合下列条件的排污者应当于本条例颁布之日起1年内，申请领取排污许可证：

（一）国务院确定的重点流域、酸雨控制区、二氧化硫控制区内，设区的市级以上人民政府环境保护主管部门确定的重点污染源；

（二）城市(镇)污水处理厂、工业废水集中处理厂、生活垃圾处理厂；

（三）火电、石化、钢铁、有色、水泥、造纸、化工、酿造、印染等行业的生产企业。

前款以外的排污者应自本条例颁布之日起3年内申请领取排污许可证。

本条例施行前，已取得环境保护主管部门颁发的排污许可证的，应当在原许可证有效期届满30日前按本条例规定重新申请领取排污许可证。

第五十三条（豁免条款）

规模较小的餐饮、娱乐、洗浴、美容美发经营者、小型医疗卫生机构以及自备食堂、茶炉、取暖或洗浴锅炉等设施的科研、教学、政府机关等单位，排放污染物数量少，对环境影响轻微，3年来未与其他单位或个人发生环境污染纠纷的，地方人民政府环境保护主管部门可以免除其在一定限期内申请领取排污许可证的义务。豁免条件由各省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门制定。

县级以上环境保护行政主管部门根据第一款条件以及排污许可证审批颁发权限，确定豁免的排污者名单以及豁免的理由和期限，并予以公告。

排污者被免除申请领取排污许可证义务的，不免除其防治污染、赔偿污染损害、排污申报登记、缴纳排污费的责任和法律、行政法规规定的其他责任。

第五十四条（授权条款）

省、自治区、直辖市和经国务院批准的较大的市，可以结合本行政区域实际情况，制定本条例的实施办法。

第五十五条（表格印制）

排污许可证、排污许可证申请表、变更申请表、定期检验申请表的格式由国务院环境保护行政主管部门统一规定。排污许可证由省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门印制，排污许可证申请表、变更申请表、定期检验申请表由颁发排污许可证的环境保护行政主管部门印制。

第五十六条（实施日期）

本条例自年月日起施行。国务院此前颁布的关于排污许可证的行政法规与本条例不一致的，以本条例为准。

附件二：

《排污许可证管理条例》（征求意见稿）起草说明

一、背景

排污许可证，即排放污染物许可证。环境保护部门为了减轻或者消除排放污染物对公众健康、财产和环境质量的损害，依法对各个企事业单位的排污行为提出具体要求，包括前置性条件（如排污单位的建立是否符合环境影响评价法和国家产业政策，即排污者是否有合法身份），日常管理性要求（如在生产经营过程中维护污染治理设施正常运行，监测污染物产生和排放情况，按期向环保部门报告，按期参加年检等），技术性要求（如排放污染物的浓度、速率、数量、时段、烟囱高度等参数），以书面形式确定下来，作为排污单位守法和环境保护部门执法以及社会监督的凭据。这个书面凭据就是排污许可证。排污许可证是国际通行的一项环境管理基本制度，美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯，我国台湾地区、香港地区都已立法，对排放水、大气、噪声污染的行为实行许可证管理。

从上世纪80年代中期，国内一些城市环保部门开始探索从国外引入排污许可证这一基本的环境管理制度。天津、苏州、扬州、厦门等十余个城市在排污申报登记的基础上，向企业发放水污染物排放许可证。1988年3月，原国家环保局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》。1989年7月，经国务院批准，原国家环保局发布的《水污染防治法实施细则》第九条规定，对企业事业单位向水体排放污染物的，实行排污许可证管理。此后，云南、贵州省于1992年，辽宁省于1993年，上海市、江苏省于1997年，在地方法规（环保条例）中规定对所有排放污染物的单位实行许可证管理。1995年国务院发布的《淮河水污染防治条例》第十九条规定，“淮河流域……持有排污许可证的单位应当保证其排污总量不超过排污许可证规定的排污总量控制指标。”2000年3月，国务院修订发布的《水污染防治法实施细则》第十条规定，地方环保部门根据总量控制实施方案，发放水污染物排放许可证。2000年4月，全国人大常委会修订的《大气污染防治法》第十五条规定，对总量控制区内排放主要大气污染物的企事业单位实行许可证管理。虽然在上述主要环保法律法规中确立了排污许可证制度，但总的看来，在排污许可证制度的建设方面，立法滞后于实践，法律法规不能指导实践。当前，迫切需要制定一部国家层面的排污许可证管理法规，依法规范企事业单位的排污行为，规范环境保护部门的监督管理活动。

党和国家领导人在多个重要文件、讲话中提到推行排污许可证制度的重要性。2005年12月国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》）提出“要实施污染物总量控制制度……推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。”在2006年4月召开的全国环境保护大会上，温家宝总理在讲话中明确提出“要全面推行排污许可证制度，加强重点排污企业在线监控，禁止无证或违章排污。”排污许可证制度作为实施总量控制和减排任务的重要手段，其立法需求已经十分紧迫。

我司早在2004年4月就开始了《排污许可证条例》的立法准备工作，做了大量的调研，并广泛向有关部委、地方环保部门和行业协会征求了意见，还在南京市召开了立法听证会，与媒体和群众进行了充分的沟通，已有较好的工作基础。《排污许可证管理条例》被国务院法制办列入2007年立法计划，我们再次启动了立法程序，委托深圳市环境保护局起草了“条例”草稿，7月召开了部分省市环保部门座谈会，9月又邀请国务院法制办领导、法学专家和部分地方环保部门的同志开会讨论和听取意见，根据两次会议反馈的意见，对“条例”进行修改，并已于9月底前完成了向司内各处和总局各司局征求意见的工作，对各方反馈的意见进行了认真处理。

二、制定条例的必要性

（一）为了贯彻执行《行政许可法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》，必须制定“条例”

2000年实施的《大气污染防治法》、《水污染防治法实施细则》都规定实行排污许可证制度。但由于这两部法律、法规对排污许可证的规定过于原则，在许可条件、程序、法律责任方面都是空白，发证主体也不统一，除少部分省、直辖市在地方法规中作了具体规定外，其他地区无法实施这项制度。

目前《水污染防治法》和《大气污染防治法》都在进行法律修订，《水污染防治法》修订工作进展顺利，已形成法律草案报送到全国人大常委会。《水污染防治法》草案将排污许可证作为落实污染物排放总量控制制度、加强污染物排放监管的重要手段，规定“直接或间接向水体排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户以及城市污水集中处理设施的运营单位，都应当取得排污许可证。禁止无排污许可证或者不按排污许可证的规定向水体排放污染物。”

为弥补法律法规的空白，提高法律法规的可操作性，也为了落实修订后的水污染防治法的有关规定，需要制定“条例”把排污许可证制度落到实处。

（二）规范企事业单位的排污行为，减轻或者避免排放污染物对群众利益的损害，需要制定“条例”

近几年，有关环境污染的投诉、举报、信访案件越来越多，环保部门在受理投诉时，感到现有环境保护制度不够完善，各项制度之间的联系不够紧密，相互衔接不上。环保部门对排污者，包括那些经常与群众发生污染纠纷的排污单位，只能提一些诸如“维护设施正常运转、达标排放”等原则性意见，缺乏定量要求，不够具体，伸缩性很大，不同检查人员提出的要求可能不一致。从排污单位的角度看，环保部门提出的要求太抽象，而且经常变化，感到无所适从。地方环保部门多次建议尽快从国家层面立法，实施排污许可证制度，引导和规范企事业单位的排污行为。

不同类型的单位，生产工艺不同，即使工艺相同，由于污染治理水平不同,排放污染物的种类、浓度、数量不同，对周围环境的影响程度也不同。从另一方面看，即使排放污染物的种类、浓度、数量相同，如果污染源的位置、排放时段发生变化，对环境和周围人群的影响程度也会发生变化。比如同一强度的噪声，在郊区或市区，白天或夜晚对人群的影响是显著不同的。因此，有必要通过发放排污许可证，针对污染源的类型、所处位置，依法对各排污口的排放浓度、速率、数量、时段、烟囱高度等做出具体规定。对敏感地区，如医院、学校附近，或者自然保护区，对敏感时段，如夜晚，规定产生噪声的建筑施工单位施工控制生产，避免噪声排放影响居民生活。

（三）落实国家环境保护“十一五”计划和主要污染物减排目标，推行总量控制，迫切需要制定“条例”

《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》（以下简称《纲要》）中更是明确提出“到2010年全国主要污染物排放总量要比‘十五’期末削减10％”的目标。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位，到2010年主要污染物的排放总量得到有效控制，重点行业污染物排放强度明显下降。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话也指出要“实行污染物排放总量控制制度……各地都要按照国家环保总体目标要求，制定污染物排放总量控制计划，并将控制指标层层分解，落实到基层和重点排污单位。……全面推行排污许可证制度，加强重点排污企业在线监控，禁止无证或违章排污。”落实总量控制，需要把增加污染治理设施和强化监督管理结合起来。排放许可证是分解、落实污染物削减的主要管理手段之一。目前，“十一五”计划时间近半，我国已全面推动主要污染物总量减排，但另一方面，全面实施排污许可证的地方还很少，污染物排放总量控制的实施缺乏有效的手段。

（四）为了规范环保部门的监督管理活动，深化环境管理工作，需要制定“条例”

排污单位发放排污许可证，可以把各项环境保护法律法规的要求落实到排污单位的每一个排污口。对企业来说，守法的内容更具体了，其环境权利义务更清晰了，知道本企业的守法内容有哪些，自己环境保护工作的差距在什么地方。而且企业对政府的行为有比较稳定的预期。对环境保护部门来说，对各污染源的管理内容更明确了。不管哪位工作人员到现场检查，都以排污许可证的内容为参照，与现场的治理装置运行情况、监测数据进行核对，不用每次搜集基础信息，避免重复劳动，提高工作效率。同时也减少了不同执法人员对企业的要求不一致、自由裁量幅度差别过大的情况。排污许可证作为守法、执法的凭据，既约束排污单位，也约束环保部门。

从技术层面上看，审查颁发排污许可证的过程，既是环保部门了解污染源、指导企业开展治污工作的过程，也是企业学习环境保护法律、污染防治技术和环境管理知识的过程。经过这一过程，双方都获得了信息，为履行权力（利）义务做了舆论、技术上的准备。环保部门在实行许可证制度的实践中，通过具体措施鼓励企业诚实申报、守法经营，逐步与企业建立良性互动关系。

随着国内环境保护工作的深化，环境保护部门对污染源的管理应当从以往的粗放式管理逐步过渡到精细管理，从定性管理过渡到定性与定量相结合管理，从静态管理过渡到动态管理，实行排污许可证制度有利推动这个转变。

三、实施条例的可行性

首先，地方环保部门已经积累了丰富的经验。20世纪80年代中期以来，全国很多地方开展了排污许可证工作试点。到目前为止，淮河、巢湖流域已经实施了水污染物排放许可证。江苏、上海、广东、广西、重庆、四川、云南向70％以上的企事业单位发放了排污许可证。另有一些省、自治区在本行政区内的部分市、县的重点企业试行了排污许可证制度。云南、辽宁、上海、江苏、福建等省市在试点的基础上，将其纳入地方环境保护条例中。深圳、杭州制定了地方排污许可证管理办法。国内试点工作已开展20年，地方环保部门在这方面积累了丰富的实践经验。

其次，企事业单位对这项制度越来越了解，比以前更容易接受。由于我国经济社会开放程度越来越高，环境保护领域的国际合作越来越频繁，社会各方面对国际通行的环境管理制度越来越了解。涉及排污许可证制度的研究著作越来越多。一些企事业单位在与国外同行交流时发现，很多国家的法律都要求排污者申请办理排污许可证，并按许可证规定排放污染物。前些年，由于国内不必要的行政许可项目太多，社会各方面对行政许可有抵触情绪。在制定环境保护法律法规时，一些人认为不应该设立排污许可证。近两年，随着公共管理科学在国内的传播和发展，人们认识到政府的职能就是公共管理。像排放污染物这类影响公共利益的行为，政府可以而且必须进行有效干预。2003年8月颁布的《行政许可法》第十一条规定，直接涉及生态环境保护的特定活动，可以设定行政许可。这反映出社会各方面对政府在生态环境保护方面的职责的认识日趋清晰。特别是2006年全国全面推行主要污染物排放总量削减计划以来，排污许可证制度作为落实总量控制的重要手段和工具已被大多数人所认同。在这种形势下，出台排污许可证条例，绝大多数企事业单位会接受这项制度。

再次，随着交通、通讯条件的改善，特别是计算机技术、网络通讯技术、在线监测技术、地理信息系统的发展，环保部门对污染源的动态监控能力，对各类环境信息的收集、汇总、贮存能力得到提高。从技术上讲，国内基本具备了实行排污许可证制度的条件。

四、本条例的主要内容

（一）立法框架

排污许可证制度的管理核心是将排污者应执行的有关国家环境保护的法律、法规、政策、标准、总量削减目标责任和环保技术规范性管理文件等要求具体化，落到实处，有针对性地、具体地、集中地明确在每个排污者的排污许可证上，约束每个排污者的排污行为，要求其必须持证排污、按证排污。同时，环保部门依法对排污许可证的执行情况进行监督管理。某种程度上，是有机整合环评审批、三同时验收、排污申报、排污交易、环境监测、环境标准管理、环保设施监管、排污口设置管理、排污收费、限期治理、限期淘汰等制度以及违法处罚等方面的规定，形成一项便于长效监督管理、便于操作的环境管理制度。

本条例重点解决排污许可证发放的范围与条件、持证排污者的权利和义务、环保部门对排污者的监管以及法律责任等问题。

本条例设六章，第一章“总则”主要是规定立法目的、立法原则和实施主体等方面的规定。第二章“排污许可证的申请与受理”主要是规定排污许可证的申请条件、时间和受理方式等。第三章“排污许可证的审批与颁发”主要是规定排污许可证的审批、变更、延续、补办等程序性的内容，以及排污许可证的期限、所载明的主要内容等基础性内容。第四章“监督检查”主要规定了持证排污者的义务以及环境保护行政主管部门为了实现对排污者的监管所能采取的主要控制措施。第五章“法律责任”全面规定了违反第二、三、四章规定所应承担的法律责任。第六章“附则”主要规定了本条例的实施日期及分阶段实施计划。

（二）排污许可证的发放范围与条件

1、关于发放范围

从法理上讲，排污即许可。无论是从保证并持续改善环境质量的需要，还是从执法公平的方面看，都应对所有在生产经营过程中产生污染物的排污者实行许可证管理。基于这种全面、综合、全过程管理排污者的排污行为的考虑，本条例确立了全面发证、持证排污的原则，本条例规定的排污许可证的适用范围是：排放废水、废气污染物以及在工业生产和商业经营中产生噪声污染和产生工业固体废物和危险废物的排污者。

其中，将工业固体废物和危险废物管理纳入排污许可证管理的理由是：现行的固废法虽然禁止固体废物排放，但对固废的产生、贮存、运输、转移、处置等都有规定和要求，如不抠约定俗成的“排污许可证”称谓，理论上可以将固体废物的管理纳入排污许可证管理，并不违背排污许可证实质上是对任意排污和处置固废行为的禁止和限制的要义。

将工业生产和商业经营噪声纳入许可证管理的理由：一是该两类噪声是实践中普遍存在，且居民投诉较多、加强管理的呼声较多的污染物；二是该两类噪声具备固定性、有组织排放和持久性的特点，可以进行定性化、定量化和常规化管理。而建筑施工噪声由于其污染排放具有无组织性、短暂性、间歇性和随机性的特点，交通噪声具备流动性、短暂性、间歇性和随机性的特点，无法进行排污口规范化、计量监测和污染控制，无法纳入排污许可证进行长期管理。故未纳入排污许可证进行管理。

全面发证是法律适用平等性的表现，是行政许可制度的基本要求，是在污染防治领域贯彻落实并体现我国《行政许可法》的重要指导原则。确立全面发证原则的主要依据：一是这些排污者（行为）是我国现行各分散的环境保护单行法律或行政法规中的排污许可制度所调整的对象，将他们纳入统一的排污许可证条例是法律延续性和稳定性的要求。二是实践经验的总结。我国十多年的排污许可证制度实践，一般都是针对本条例第二条所列的排污者或排污行为。三是当前环境污染状况的要求。我国目前的环境污染主要是由本条例第二条涉及的排污者的排污行为造成的，控制了这些排污者，就可以为实现环境质量的持续改善奠定基础，否则将无法保障环境质量。

本条例在适用范围上采取了概括式的立法方式，因为该方式可以更加准确地体现全面发证原则，而列举式方式难免存在挂一漏万的情形。

2、关于发证主体

现行的水污染防治法规定由环境保护行政主管部门颁发排污许可证，大气污染防治法规定由地方人民政府颁发。同一种性质的排污行为规定不同的颁发主体，不仅增加了办事环节，降低了行政效率，而且不符合便民原则，给行政相对人带来不便。而实践中，政府主要是对行政区域内各项工作负总责，专业性、事务性的工作则交由各相关主管部门组织实施。事实上全国各地已开展排污许可证工作的地方，都是由环保部门统一颁发废水、废气、噪声排污许可证的。上海市、深圳市等已在地方性环境保护条例中明确规定了颁发排污许可证的主体是环保部门。因此，从简化办事程序、便于污染管理等方面看，都应由环保部门统一颁发排污许可证为宜，因此，本条例第六条明确规定了县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条例的规定，负责排污许可证的审批颁发工作。

3、关于发证的前提条件

排污许可证应是对污染物排放的种类、浓度、数量、速率、方式、去向以及时段、季节等排污行为的全面控制，而不能仅限于排放总量，否则就无法对所有排污者进行全面控制，真正保证环境质量、减少污染排放对周围环境的影响。而现行大气法和水污染防治法实施细则实际上把总量控制作为排污许可证的前置条件，这不仅事实上造成了对未纳入总量控制范围的排污者都无法进行排污许可证管理，而且妨碍了持证排污原则的落实。鉴于排污总量的核定与分配是一个技术性和政策性都很强的工作，还需要继续开展大量的研究与监测工作，如都在本条例中规定容易造成条例内容臃肿、程序繁杂的后果，本条例设定总量控制原则，将有排污总量控制要求的内容纳入许可证管理，但未详细规定总量控制核定与分配内容的立法方式。这样规定，不仅便于全国绝大多数排污者尽早实现持证排污，而且便于今后制定更为全面系统的总量控制与实施办法，深化排污许可证的管理。

另外，对排污许可证的申请条件还要注意几点：一要新老企业区别对待。对新项目从严要求，明确规定按照“三同时”验收条件申请，污染物排放必须达标和符合总量控制的要求。对现有企业只要不是国家强制淘汰关闭的或法律法规禁止的或应停产整顿的，只要有污染物处理达标能力就可以申请排污许可证，强调按证排污，违证处理和禁止无证排污；二是体现便民原则，应简化申请材料的提供；三是对向工业废水集中处理设施排污的，规定由委托运营的单位申请领证，将其作为适用范围的一个特例规定。

（三）排污许可证的分级审批管理

鉴于排污许可证颁发主体和对象在现实管理中的复杂性，可参照排污费征收条例中有关分级管理的规定来实施排污许可证的分级审批。

本条例按属地管理、辖区负责的原则确立省、市、县三级审批权限，规定“县级环境保护行政主管部门负责行政区划范围内排污者的排污许可证审批颁发。

市级环境保护行政主管部门负责本行政区域内确定由其监督管理排污者的排污许可证审批颁发。

省级环境保护行政主管部门负责行政区划范围内确定由其监督管理排污者的排污许可证审批颁发”。同时规定“上级环境保护行政主管部门可以授权下级环境保护行政主管部门审批颁发排污许可证。对排污许可证审批颁发权有争议的，由争议双方共同的上一级环境保护行政主管部门决定”。通过授权条款和争议解决条款来对现有排污者和新建项目的颁发主体以及如何避免交叉颁发等问题进行了原则设定。这样规定一方面是为了避免多级发证，一个企业有多个许可证的现象，另一方面也便于监管。

（四）依证强化对排污者的监管

为了实现对排污行为的全面控制，强化环保监管，本条第四章规定了环保部门的监督检查权，可以采取查封、扣押手段，也可以责令排污者减少排污、停止排污；可以撤销、注销排污许可证以及调整排污许可证内容；可以向相关执法部门通报排污许可证执行情况，实施联合执法等。这些措施将有效地保障环保部门依法调查取证，遏止违法排污行为、控制污染排放。

例如，本条例规定环境保护主管部门在进行现场检查时，发现排污者不按照许可证规定排放污染物的，有权采取证据保全措施，查封、扣押产生污染物的生产设备和相关物品；规定当发生或者出现可能导致环境质量严重恶化的紧急情况，排污者应按照环境保护行政主管部门的要求减少或停止污染物的排放；规定环境保护行政主管部门有权在环境功能区调整后对排污许可证的许可内容进行调整；规定排污者在限期治理期间应当限制生产、限制排污，并不得增加污染物排放总量；规定环境保护行政主管部门应及时将排污者办理和遵守排污许可证的情况通报发展改革、水、工商、公安、海关、经贸、卫生、文化、证券、银行、银监、保险、金融等主管部门，有关部门应将排污者办理和遵守排污许可证的情况作为办理审批立项手续、监督管理的重要依据等。

（五）关于法律责任问题

为实现全面发证，保护依法持证排污行为，本条例系统规定了对各种无证排污和超证排污行为的处罚。重点强化对无证排污行为的处罚，规定未取得排污许可证排放污染物的，一律责令停止排污，并处十万元以上一百万元以下罚款。造成环境严重污染或者逾期拒不停止排放污染物的，县级以上环境保护行政主管部门可按日加处五千元以上二万元以下罚款或查封、扣押产生或者排放污染物的设备和相关物品。对于取得排污许可证后，未履行持证排污的义务或者超证排污的行为，本条例都设立了相应的处罚条款，规定有严重违法行为的，可以吊销排污者的排污许可证，   禁止排污。

（六）关于排污许可证使用原则问题

本条例在确立全面发证原则的同时，确立了持证排污、按证排污、总量控制以及持续削减等四项排污许可证的使用原则。这四项原则中持证排污原则既是为了实现对排污者的普遍控制,保证全面发证原则的实现,也是为了实现对排污者进行达标管理、总量控制和促进污染减排的基础,因此是基础性原则。而按证排污、总量控制原则是为了实现对排污行为的全面控制和定量化管理，保证持证排污者污染物排放种类、数量、浓度以及地点、方式、去向等全部符合排污许可证的规定。因此，该两项原则既是落实持证排污的保障性原则，也是排污者依法排污，环境保护行政主管部门监督检查的基本依据。设立持续削减原则的基本目的既是为了落实节能减排、持续降低污染排放强度的要求，也是为了持续改善流域、区域、海域污染环境质量的需要。因此，该项原则是前三项原则的深化，也是立法的最终目的所在。

（七）排污许可证与有关环境管理政策之间的关系

排污许可证制度是对污染源进行监督管理最基本和最重要的手段。以排污许可证为主线，将“三同时”验收、排污申报登记、总量减排目标责任制、产业结构调整、限期治理、清洁生产强审、排污收费等环境管理制度对企业的环境管理具体要求，集中通过排污许可证一证管理，贯穿起来，衔接起来，体现全过程管理和长效管理，具有其他管理制度不可替代的作用。如环境影响评价“三同时”制度只是对新建项目的许可，缺乏后续监管手段；排污申报登记只是对排污行为的一种确认，环保部门不享有自由裁量权；排污收费只是一种污染控制的经济刺激手段；限期治理是末端管理措施，难以达到全过程管理要求；总量控制一般以目标责任书的形式下达，缺乏落实到位的具体载体等。而实施排污许可证制度则可以将上述各项管理制度统揽串联起来，使各项制度的作用得以充分发挥，实现对排污者综合的、系统的、全面的、长效的统一管理，为工业污染防治提供了强有力的环境执法手段。尤其在目前国家开展节能减排的形势下，实施排污许可证管理具有更重大的现实意义。

编辑：肖琼