自来水公司改制工作中的公益问题

2007年7月30日商务部批准了兰州市自来水集团公司改制和融资项目。兰州自来水项目自今年1月18日草签以来一直受到行业高度关注，其中焦点之一就是其改制融资是否会对公众利益有负面影响。大岳咨询公司是兰州项目的总顾问，下面结合参与兰州项目运作的实践谈一下城市自来水公司（下称“水司”）改制工作中的公众利益问题。

一、 公众利益的内涵

公众利益概念可以是抽象的但内涵不能是抽象的，公众利益也不等同于供水价格，应该至少体现在三方面：充足而可靠的供水设施、优质的供水服务和合理的供水价格，前两者可能更重要。

1、供水设施

供水设施是公众享受供水服务的物质基础，没有供水设施公众就无法获得供水服务。供水设施包括水源设施、制水设施和配水设施等。供水设施需要具备较高的安全可靠性。因此，充足而可靠的供水设施是公众利益重要的组成部分。

2、 供水服务

供水服务是城市供水系统的基本目的，没有供水服务需求也就不需要建立城市供水系统。公众需要的供水服务即包括水质和水量方面的保证，也包括服务态度、效率、规范等方面的软内容。只有供水服务到达了一定的水准，公众才算得上获得了客户待遇。优质的供水服务是公众利的益核心内容。

3、 供水价格

供水价格是公众享受供水服务需要付出的代价，包括供水成本、税收和股东回报等内容。符合公众利益的供水成本应该是供水企业运营效率达到社会平均水平条件下的成本，股东回报应该是与供水企业低风险相适应的回报。合理的供水价格是公众利益的直接体现。

二、 公众利益的责任方

谈到公众利益的责任方，很多人都直接想到供水企业，实际上，供水企业不是唯一的责任方，甚至不是主要的责任方。在城市供水体系中，与公众利益关系最大的有三方：中央政府、地方政府和供水企业及其股东。

1、 中央政府

中央政府与公众利益的关系是间接的。供水行业的重要政策主要是由中央政府制定的，如推动供水行业体制改革是在中央的大政方针下进行的、供水企业的用地政策是由中央政府决定的，供水行业的税收法规也是在中央政府部门协助下由人大制定的。这些内容都对供水企业的经营有着重大影响，并进而对公众利益产生影响。供水体制会影响供水设施投资和建设的规模，土地政策和税收政策会影响供水价格。

2、 地方政府

地方政府即代表公众对供水企业进行监管，又为供水企业提供资金或支持，有时也向供水企业收费。公众是由很多个体组成的，很难通过自身努力维护自己的权益，在目前状况下，地方政府是公众唯一可能的代表。省级政府负责对供水价格进行监督，市级政府负责对供水设施建设、供水服务及成本进行监督。无论是在传统体制下还是在市场化条件下，财政投入都是供水设施建设的资金来源之一，且财政资金有时没有回报要求甚至没有资金回收要求，有助于降低供水价格。政府也有权依法对供水设施的建设和经营收取相关费用。另外，地方政府也是供水体制改革的运作主体，成功的运作可以造福于公众，相反则会损害公众利益。

3、 供水企业及其股东

供水企业是供水设施和供水服务的直接提供者，是水费的直接收取者，其是在政府监管下履行公众义务的。供水企业也是企业，也有逐利的要求，但供水企业承担的风险较低，回报要求也应该较低。供水企业对公众利益最大的责任不是只投入不回收，而是尽最大努力提高供水设施建设和供水服务的效率，降低成本，从而降低供水价格。同时，供水企业有义务建设足够的供水设施并对供水服务质量做出保证。

供水企业的股东是以收取红利为目的的，但其投资理念应该包含公用事业意识，其与公众利益的关系是通过供水企业发生的。

三、 传统体制下的公众利益

在传统体制下，政府和供水企业的关系是密切的，一般政企是不分的。这种体制有对公众利益有利的方面，但在很多方面对公众利益是不利的，不利的因素是当今政府推进公用事业改革的主要原因。综合各种媒体和书籍的分析，具体有以下特点：

1、供水企业领导由政府或市委任命，往往有较强的政治责任感。在大多数情况下供水企业都会以向公众供水为第一要务，而把经济利益放在次要地位。

2、由于政府财力有限，供水设施有时不能及时建设，一定程度上影响公众生活质量。在设施建设方面，很多地区存在严重的结构性问题和浪费，制水设施闲置、管网设施更新不足现象普遍存在，这种浪费往往在调整供水价格时给予了考虑。

3、由于不存在竞争，供水企业的服务往往不够规范，服务的质量也存在一定差距，在有些地区还存在供水企业将供水服务作为特权并寻租的现象。

4、有些传统水务企业的运营效率较低，人浮于事现象普遍存在，管理漏洞较多，浪费严重，造成供水成本居高不下。为了节约成本，有的企业往往不得不杀鸡取卵，不对设施进行正常修理和维护，造成了更大的浪费。相反，由于管理体制问题，有的企业加大维修力度，不该维修的也进行着大量维修。高成本无法避免高的供水价格。

5、供水价格不到位，有些供水企业在高成本情况下多年亏损经营，根本谈不上企业发展。由于存在政企不分，企业发展也缺少动力。不追求发展的企业自然不会很重视作为客户的公众的利益。

四、改制中公众利益的处理原则

一般来说，水司改制的目的是促进水司的发展，但根本目的应该是保护公众利益。进行水司改制时，在公众利益方面应该考虑以下内容：

1、水司改制的过程应该是一个竞争的过程，通过竞争可以提高供水设施建设和经营的效率，从而降低供水价格。没有竞争的改制往往会损害公众利益，公众不仅不能分享改制成果，而且还会增加额外负担。

2、水司改制的方案应该是向公众倾斜的，有利于降低供水成本的因素政府应该多提供。政府支持是社会投资人竞争的基础，对投资人影响较小，对公众利益影响却较大，政府提供支持意味着政府为公众利益尽义务。

3、水司改制不能一卖了之，政府应该规范运作改制工作，改制后政府应加强对供水企业的监管，同时尽量为供水企业的发展提供支持。政府不能有甩包袱的思想，改制融资仅仅是借助社会力量解决供水企业的问题，不能改变政府是公众利益最大责任方的地位。

4、水司改制时应该充分考虑城市发展对供水设施建设的需求，应该通过改制解决供水设施建设资金的问题。这种安排将促进企业发展，同时可以保证向公众提供足够的供水设施。

5、改制后的水司必须严格进行企业化经营，规范服务，提高服务质量和经营效率，保证公众能够分享改制成果。

五、兰州水司改制过程中公众利益的考虑

促进水司发展，保证公众利益是兰州市政府推进兰州水司改制的基本原则之一，这一指导原则贯彻了水司改制工作的始终。

1、在招商前，兰州市国资委对兰州市自来水集团公司进行了重组，政府为此付出了一些代价，减轻了水司的负担，为水司改制和发展打下了良好的基础。

2、在改制方案制定阶段，为了有效控制供水价格市政府决定通过划拨方式为改制后的公司提供土地；为了解决未来五年的供水设施建设资金问题和改制后的企业发展问题，市政府决定在转让部分股权的同时增资扩股。

3、在选择潜在合作伙伴时对资质有严格要求，只有象首创、中法和威利雅这样有实力、有专业背景、信誉良好、有社会责任感的投资机构才被邀请参加竞争，保证了无论哪家获得项目都有能力为公众提供优质的服务。

4、在最后签定的项目协议中，双方明确政府不对水量进行担保，也不对水价调整做出承诺，同时要求未来的水司履行供水设施建设、运营义务，并遵守普遍服务原则。

5、兰州水司改制将不会增加市民水费负担。政府通过改制获得的转让价款不到项目全部交易额的一半，大部分资金留在了企业。只有政府拿走的资金才与现有的供水设施有关，也才与目前的水价有关，这部分溢价会通过经营效率的提高得到补偿。留在企业的资金会形成单独的投资和回报关系，不会影响现有水价。

六、对改制中公众利益问题的几点建议

保护公众利益是与公众利益有关的各方的共同责任，且首先是政府的责任。为了公众利益，建议有关各方：

1、尽管反对改革、恐惧改革的声音不断，中央政府仍应该积极稳妥地推动水业改革，向社会投资开放市场，不改革供水行业就没有出路。同时中央政府为了公众利益应该制定全局性的优惠政策，如减免水业税收、采取划拨方式提供土地等。如果政府不为行业发展提供优惠，在向民生倾斜财政政策下政府收取的税费还将用于供水事业，那样等于资金空转，会加重公众负担。

2、城市政府应该规范运作水司改制工作，吸取有些城市不规范运作造成改制失败的教训，不应盲目或无知无畏地看轻这项工作。只有规范，才能达到改制目标、保护公众利益，否则改制会严重损害公众利益。

3、城市政府应该尽快建立水业监管体系，没有监管的水业改革一定是失败的改革。供水企业与公众利益的矛盾始终会存在，政府在通过引入社会力量解决水业问题的同时，也应对新体制进行监管，减少新问题的出现。在整个监管体系中，监管规则建设是当务之急。

4、水业投资人应该主动培养自身的公众意识并接受与低风险特点相适应的回报水平，通过上市、合并等方式扩大企业规模将是水务投资企业的主要发展模式，水务企业不能简单地靠利润积累谋求发展。

5、在供水企业效率提高的前提下，政府应该理顺价格体制，保证供水企业有正常的再生产资金，并要求供水企业对供水设施进行正常维护。供水企业的正常运转符合公众利益。

（新闻来源 大岳咨询公司网站）

编辑：全新丽