提出《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》修改建议 致函全国人大法制工作委员会

全国工商联环境服务业商会作为由环境服务领域领先的、负责任企业组成的行业组织，非常关注《中华人民共和国水污染防治法（修订草案）》，商会成员深入认真地学习了本法，综合各主要会员单位的意见，现提出本法主要涉及的几大问题的相关条款修改意见，并附其他相关条款修改建议，供有关方面参考。

一、立法的目的

本法的立法目的不甚清楚，如果只是站在环保局的角度，以提高一个部门的权利来实现水污染的治理，则显得过于狭隘，建议本着“以人为本，突出和谐科学发展观”的立法目的，本法对水污染违法行为的处罚还是太轻。

二、关于环境保护的责任

本法只强调了环保局的权利，但没有强调其应该承担的责任。由哪个部门对全国的水质量负责，没有明确。现行《水污染防治法》对地方人民政府的环境保护责任比较原则，因此修订草案在现行《水污染防治法》的基础上明确了地方政府的责任。

我们认为，修订草案采用了分解的方式安排责任，有利于环境责任的落实。但是，修订草案在国家层面的环境保护责任仍然比较原则，没有明确国务院有关部门在环境保护上的责任。如果不能明确，将造成环境责任、权利在中央政府层面的不协调，造成争权而避责。实际上水环境的问题有许多内容是没有办法按照行政区域完全分解的。因此，建议在修订草案中明确各部门的责任。

建议第四条增加：“国务院环境保护主管部门对全国的水环境质量总体负责，各有关部门按照职能分工进行配合。”这样可为下面大量条款中赋予的环境保护政策手段提供基础。

三、关于水污染的流域性问题

本法对“流域内环保责任谁来承担”缺乏明确的界定，容易造成互相扯皮、两不管现象的发生，没有可执行性。

水环境问题的流域性是固有特点，以流域为单位的协调更有利于科学落实水环境保护的措施。在我国行政体制之下，修订草案采取了行政分割的责任体系，无疑是最为可行的方式。但是，我们认为如果能够在法律责任体系上明确流域水环境的责任体系，将更加有效。否则会造成资源的浪费，一些关键性的流域责任，如饮用水源的上下游协同、流域水质水量的协调、流域资源协调经济机制问题等，无法落实于一个合理的主体。

建议第四条增加内容，许可地方城市政府之间在国务院的授权下，可以在一定区域内打破现有的行政体制，建立流域（或区域）水环境的协调管理机构，对流域（或区域）水环境总体负责，为这一流域（或区域）相关机构赋予一定的政府环境责任、资源责任和特定的财政权利。具体措辞有待斟酌。

四、环境监管的层次问题

环境保护的统一监管是水污染防治十分重要的环节，修订草案第六条提出了“县级以上人民政府环境保护主管部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。”

县级以上人民政府环境保护主管部门的提法比较笼统，现实中出现县以上多级环境保护主管部门对水环境监管对象实施多层次管理的问题，造成责任不清和政府资源浪费。

建议明确环境监管责任的行政属地性和统一性，水环境设施只接受承担水环境责任的市、县人民政府的环境保护主管部门的监管。城市中的区人民政府即便属于县级以上人民政府，其环境保护主管部门的环境监管也只是根据需要代行市人民政府的职能。

五、污水集中处理设施的范围

修订草案将城市污水集中处理设施的运营单位，也明确作为应当取得排污许可证的单位，多次提到城市污水集中处理设施，其中是否包括污水管网这一提法在修订草案中没有明确。事实上不仅是城市污水处理厂会集中排放污染物，而市政管网由于污水处理率达不到100%，也向环境排放污染物，而且总量可能更大。所以在规划建设时，对污水收集管网的建设比城市污水集中处理设施更加迫切。

因此，建议所有“城市污水集中处理设施”的提法，均改为“城市污水收集和集中处理设施”。

六、排污许可与排水许可的衔接

修订草案提出了排污许可制度，作为环境保护监管的重要手段。修订草案第十八条规定“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户，应当取得排污许可证；城市污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证。”

2006年12月建设部依据行政许可法，发布了针对城市排水设施的排水许可制度，是为了保障城市排水设施正常运营的行政许可。对排入城市市政管网的工业废水而言，由于我国的城市污水处理率近期内无法达到100%，因此有一部分工业废水属于间接向水体排放污染物的范围。这样将造成对排入城市市政管网工业废水的双重排水和排污许可。同时，由于城市污水收集和集中处理设施也是排污许可的范围，那么进入市政管网、间接排入环境的工业废水，事实上也已经进入了间接排污许可的范畴。

建议修改为：“所有直接向水体排放废水和污水的企业事业单位、个体工商户，包括城市污水的收集和集中处理设施的运营单位，都应当取得排污许可证。”这个范围包括了地方城市政府所属事业性质的排水处。

同时建议增加规定：“为了保障城市污水收集和集中处理设施的有效运营，所有向市政管网排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户，应当取得排水许可证。”

七、污水处理费的性质问题

污水处理费不同于污水处理服务费。污水处理费是政府向公众或企业征收污水处理费用，属于行政事业性收费；污水处理服务费是政府财政利用收集的污水处理费，向城市污水的收集和集中处理设施的运营单位支付的有偿服务费。这两者属于完全不同的概念，在修订草案第二十四条第三、第四款中严重混淆。

建议第三款修改为：“城市污水收集和集中处理设施的运营单位按照国家规定提供污水处理的有偿服务，收取污水处理服务费，保证污水集中处理设施的正常运行。向城市污水收集和集中处理设施排放污水排污者应缴纳污水处理费用，已经缴纳污水处理费用，不再缴纳排污费。政府收取的污水处理费用应当用于城市污水集中处理设施的建设和运行，不得挪作他用。”

八、排污费和污水处理服务费的定价依据

修订草案第二十一条规定：“直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费。”为了更加有效地削减排污总量，建议修改为“直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、污染物含量、数量和排污费征收标准缴纳排污费，具体办法由国务院规定。”

城市污水服务费的支付同样需要体现总量原则，建议第二十四条第四款修改为：“根据城市污水收集和集中处理设施的处理水量和削减污染物的数量，确定城市污水处理的服务费。城市污水处理的收费、管理以及使用的具体办法，由国务院规定。”

九、超标排放的责任的经济转移问题

修订草案第二十五条第一款规定“向城市污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。”

为了更加有效发挥城市污水集中处理设施的作用，建议修改为：“向城市污水收集和集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准，超出标准但是城市污水收集和集中处理设施能够按照国家有关标准削减的，城市污水收集和集中处理设施的运营者可以收取超标处理费。具体收费办法由建设主管部门制定。”

十、城市政府责任与污水集中处理设施运营企业的责任关系

修订草案第二十五条第三款规定“城市污水集中处理设施的运营单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。”由于城市污水集中处理设施的进水、付费、设计建设等许多重要环节都由地方城市政府控制，因此，城市污水集中处理设施的运营单位无法真正对出水水质负责。同时，由运营单位负责也与修订草案第四条“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。”的精神不一致。

建议修改为：“地方人民政府的建设主管部门对城市污水收集和集中处理设施的出水水质负责。”这样规定也有利于理顺环境保护部门与建设主管部门的责任关系。

十一、环保与建设在城市污水处理领域的监管协同

建设部门对城市污水收集和集中处理设施的出水水质负有责任，就必须具有对城市污水收集和集中处理设施运营单位的监管手段。

建议第二十条第二款修改为：“重点排污单位应当自费安装水污染物排放自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，排入污水收集和集中处理设施的重点排污单位以及城市污水收集和集中处理设施的运营单位的自动监测设备，还应同时与建设主管部门的监控设备联网。具体办法由国务院环境保护主管部门会同建设主管部门联合规定。”

十二、污水治理的方式问题

　 本法第二十五条规定“向城市污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。城市污水集中处理设施的出水水质，按照国家或者地方规定的水污染物排放标准执行。达标排放的，可以按照国家有关规定免缴排污费。”

城市污水处理设施的主要功能是处理城市生活污水(在许多地方就叫城市生活污水处理厂)，其功能主要是处理水中的容易分解的有机物及悬浮物，深度处理可去除P和N。但工业企业排污废水因行业不同而差异较大，特别是有些行业企业所排废水含有一类污染物(要求在车间排污口采样)，即使进行了集中污水处理，也只是稀释了一下而已(当然有可能经过污水集中处理设施后不再超标，但总量不少)，并不是真正的处理。如果据此就不再征收其排污费，实在有些放任。

“向城市污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。”，但如果不符合呢？法律责任中没有规定其法律责任。

污水治理要作战略调整，从集中处理转向源头治理。为什么草案上还是注明集中处理？建议修改该条款细节。

十三、环境信息公布制度问题

此次修订草案在提到环境影响评价中公众参与的问题时，沿用了1996年版的要求，即“环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”需要指出，原有条文过于简略笼统，环评中的公众参与过程因而很容易流于形式，一些严重影响水环境的项目因而得以通过审批。为此建议：第一，依据《环境影响评价法》和《环境影响评价公众参与暂行办法》的要求，草案应该明确建设单位或其委托的环评机构需要公示的信息，以及公众参与的具体形式。鉴于环评信息公开不足成为制约公众参与的重要障碍，希望草案能明确环评报告书必须公布。这将极大地促进社会各界，特别是受影响社区，在充分知情的条件下参与项目决策，从而从源头摒除高污染项目。

其他相关条款修改建议：

第十六条：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。”

建设单位在编制建设项目的环境影响报告书时，应当就建设项目可能对水体产生的污染和对生态环境的影响作出评价，提出防治措施，按照规定的程序报环境保护主管部门审查批准。建设单位在江河或者湖泊新建、改建、扩建排污口的，应当取得水行政主管部门或者流域管理机构同意。

建议改为：“取得水行政主管部门和流域管理机构双方同意。”

第三十四条：“国家禁止新建不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的项目。”

建议增加“煤矿”。

第三十六条：“跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。此条会变成哪个单位都不管了。”

建议改为：“先由地方人民政府协商解决，再由其共同的上级人民政府协调解决。”

第四十七条：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。”

建议改为：“在起点控制而不是终点控制。”

并建议对减少COD有贡献的单位给予奖励。

第六十五条：“水污染事故信息由县级以上人民政府环境保护主管部门依据职权发布；必要时，由县级以上人民政府发布。”

建议明确发生事故时充分发布信息的制度，以便公民做出判断是否采取自我救助措施。

第六十六条：“环境保护主管部门或者其他依照本法规定行使监督管理权的部门的工作人员有下列行为之一的，由其所在单位、上级主管机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：”

则工作人员造成的经济损失由谁赔偿和负责？

建议增加赔偿相应经济责任的款项。

第八十三条：“对造成一般或者较大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的２０％计算罚款；对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的３０％计算罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”

赔偿是按经济损失的比例来做相应赔偿，而对造成水污染事故还有违反本规定其他行为的，则按约定数量来罚款？建议此处约定清楚是两者并罚，还是只靠一边。

第八十五条：“水污染赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工处理；当事人对处理决定不服的，可以就该纠纷向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”

本条把重要的问题虚化了，按照什么样的职责来分工，应明确。

建议补充环境保护主管部门对污染损害受害者和“公益诉讼”的支持义务。

第七章：法律责任

针对修订草案中环境保护主管部门责任缺失以及现实中污染企业宁交罚款不治理而污染受害者由于不知情或者明知受到污染损害没有专业知识和能力难以举证的困难，建议补充如下内容条款：“任何单位和个人对于污染环境的行为，都有权利向有关行政主管部门投诉。对于违反本法规定，造成污染的，受害人有权要求环境保护主管部门提供有关的监测结果。污染受害者就水污染赔偿责任和赔偿金额纠纷向人民法院起诉的，环境保护主管部门应给予支持。”

编辑：环境服务业商会