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蓝皮书14:城市供水的成本与价格

时间:2006-12-15 10:22

来源:中国水网

作者:傅涛

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清华水业蓝皮书之十四
            城市供水的成本与价格
  ——对《城市供水定价成本监审办法(试行)》的建议

  价格监管是水业市场监管体系中经济监管的核心内容。1998年原国家计委和建设部制定的《城市供水价格管理办法》,确定了城市供水价格由供水成本、费用、税金、加上8—10%利润的构成原则。1998年以来,自来水价的平均增幅接近7%(包含了水资源费的增加),但是几乎没有多少城市的供水公司实现了8—10%的利润,这里有成本失控的因素,也有价格不到位的原因。如何建立科学的水价格管理体系,对成本的监审是关键。
  国家发展改革委员会就《城市供水定价成本监审办法(试行)》(以下简称《办法》)征求意见,提出了供水定价成本监审的四点原则:合法性原则、合理性原则、相关性原则和权责发生制原则,具有十分正确的立意。我们相信,在城市供水行业进行引入市场机制改革,水价管理体系没有完善的背景下,《城市供水定价成本监审办法》及其所提出的原则,明确了成本的组成和内容,对理顺水价管理体制将产生重要的、积极的影响。
  但是《办法》中提出的有些观点和思路也将对城市水业的发展产生制约,本文根据第十四次水业高级战略沙龙的讨论撰写,是提交国家发展改革委员会有关部门的九点建议。
  1、 建议明确和强调《办法》所提出的定价成本与价格的关系,明确《办法》与1998年《城市供水价格管理办法》的法律关系,以避免部分地方简单将监审成本等同于价格监管。按照《城市供水价格管理办法》,定价成本是价格的基础,但是也需要强调和明确合理的投资收益。
  2、 城市供水是一种以自来水为核心产品的环境服务,而自来水服务除了提供自来水外,还有稳定性(如水压)、安全性(如水质)、持续性(如富余储备能力)、服务性(如提供维修服务的水平)等许多要素。约束供水成本意义重大,但是如果抛开服务水平,单纯监审成本,将有可能迫使运营企业为简单控制成本,降低服务质量。另一方面,自来水是生活必需品,供水服务具有很强的社会性,社会关联面宽,而社会性的成本难以完全量化。因此,成本监审需要与服务监管连同一起进行系统监管,不宜完全独立监审。建议此《办法》需要以价格部门为主导,与行业监管部门共同制定,协同实施。
  3、 投资规划与成本形成密切相关,体现在两个方面:一是已有超前设施的处理问题,二是如何控制新的投资增量。按照目前的供水建设体制,供水设施建设规划的主体一般是城市人民政府,设施建设超前大部分实际上是由于地方政府的投资规划所造成。因此,我们赞同,“因过度超前建设而增加的投资成本不能全部由当前消费者承担”的提法,但是,因过度超前建设而增加的投资成本也不能因此由供水企业来承担,而应该主要由地方政府来承担。事实上,超前建设而增加的投资成本是政府、企业、消费者三方的平衡,是三方责任的重新分配过程。在具体城市中,因为规划控制程度的不同,对供水安全性程度、稳定性要求的不同,不同城市对设施投资的超前性会有很大的区别,不宜做统一规定。另一方面,投资规划与成本的关联,不仅体现在已建成的超前设施的处置上,也体现在供水行业今后的投资发展上,建议在《办法》中明确新的投资成本与水价形成之间的关联:政府审核同意的投资要么合理地进入价格,要么由政府财政来承担的。2005年底松花江污染事件以来,由于国家对供水安全性的强调,各城市超前投资的倾向有所加强,《办法》对超前投资的约束,对控制成本及水价将起到积极的影响。如果从控制水价出发需要统一规定科学的超前量是必要的,那么超出标准的战略性、储备性超前投资则需要由政府财政来负担。
  4、 目前,国际通行的、排除地区差异的绩效评价系统,在中国供水业还没有建立起来,《办法》中涉及产销差率等关键性指标,其概念定义目前在行业中并不明确和统一,以次为基础所设置的数值也就难以合理。在这样背景下,建议《办法》首先应该对所涉及的概念进行的明确定义,为进一步的成本监审提供科学基础。
  5、 中国供水行业由于属地经营,地区差异极大,在指标数值的设定上不宜制定过细的、统一的成本指标体系。在中国城市化率迅速提高的背景下,供水行业还要经历一个快速发展期,引导公众过多地关注成本细节既不利于行业发展,也不利于价格部门的监审。所以,《办法》在明确成本组成的前提下,应集中关注企业效率的逐步提高和成本的逐步压缩。建议对具体的产销差率指标以本供水公司的历史比较为主导,《办法》可以要求所有供水企业在建立完善水量计量制度上,强制性安装各级计量设备,保障数据的真实性,将本身绩效的提高速度作为定价成本监审的前提。这一历史比较的方式可以适用于大部分具体成本指标。在制度设计上,还需要使企业可以获得成本减少的部分收益,以保障企业技术进步的积极性。
  6、 人员数量和工资是成本监审的敏感话题,建议以人员成本所占总成本比率为核心指标,回避具体的人员数量和人员工资水平这些计划色彩过强的指标。同样运用历史数据比较法进行监审,也可以同时进行不同城市和公司之间的横向比较。
  7、 供水行业正在进行以引入市场机制为核心的改革,特许经营制度逐步建立完善,供水企业的经营主体在多元化,既有传统的国有供水公司,也有外资、民营等社会企业参与经营。在成本监审上,不同主体的标准和原则应该是一样的,但是所依托的手段可以有所区别。体现在以下几个方面:一是在没有充分的水价保证的背景下,社会企业不可能愿意做超前投资,愿意超前投资是政府而不是企业;第二,特许经营在制度上支撑产权与经营权的分离,如果产权与经营权的分离得以有效地实施,供水投资成本可以剥离在水价之外,保留在政府财政系列之中,因此,特许经营体制之下的成本监审,其重点应该在运营成本的监审,这样可以有效回避投资责任的成本界定问题;第三,特许经营制度所设置的准入竞争环节,如果运用得当,一定程度上可以实现成本的优化,成本监审的压力可以减小,《办法》对这种情况下的规定可以更加原则。
  8、 水资源费事实上是由供水企业代收的政府行政性收费,而且其所占比例在供水成本中的逐年大幅度提高,水资源费的高低并不是供水企业的管理能力所能够控制,因此简单地将水资源费放入定价成本中,不利于一般公众监督供水公司的合理成本。建议将水资源费不作为成本的组成,而作为供水价格的一种行政附加,直接进入价格之中。
  9、 原水费用的管理另有《水利工程供水价格管理办法》进行管理,且其定价原则与供水公司的效率管理不直接关联,简单将原水费用作为供水公司的成本,将掩盖原水工程成本的合理性,将原水成本的矛盾和压力转移给供水公司,不利于对原水成本的监管,不利于行业的长远发展。因此建议,在有原水工程,并且以独立公司法人运做原水的城市,将原水工程成本及合理收益以独立水价附加的形式进入水价,独立进行价格管理,让公众清楚价格的合理组成。
◇ 清华大学水业政策研究中心
◇ 中国水网
◇ 以及首创股份、威立雅等12家城市水业投资企业
◇ 二〇〇六年十二月

编辑:史瑛

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