水网观察：济南两污水厂转让折射的困惑

水网观察：济南两污水厂经营权转让折射的困惑 2006年6月23日，在香港上市的中国光大国际公告，附属公司光大水务与济南市政府及市国资委签订合作协议，光大将获得济南污水处理厂独家经营权，代价为4亿元人民币，期限为30年。中国水网以新闻头条形式做了报道，其后中国水网陆续收到业内各界不同的反映。 2006年5月26日，济南市政府就济南水质净化一、二厂产权转让项目正式在济南市产权交易所挂牌交易，6月22日为交易报名截止日。在报名截止日之前，计有首创股份、中环水务、桑德集团、光大水务四家公司报名参与并提交了报名材料。 交易报名截止第二日，即6月23日，济南市政府及其有关部门在香港与光大水务就济南水质净化一、二厂产权转让项目签定了合作协议，双方约定，待光大水务按照合作协议之规定成立项目公司后，济南市国有资产管理委员会及项目公司将会签署资产转让协议，济南市公用事业局及项目公司将会签署特许经营协议、污水服务协议和职工安置协议。最后，济南市政府将向该项目公司转让资产，允许项目公司重建污水处理厂，并给予该公司经营污水处理厂的独家权利，及提供污水处理服务。 而据中国光大国际公司的公告，其旗下全资子公司中国光大水务投资公司，将出资4亿元获得济南市两个污水处理厂相关资产，以及运营该厂的独家经营权。 据悉，光大水务投资公司将为该项目公司的唯一股东，项目公司注册资本必须超过项目公司总投资额的三分之一。该项目年限为30年，到期后所有资产将转让给济南市政府。 从光大国际的公告中看不出什么特别之处，似乎这只是公用事业市场化改革中一般程序的TOT项目类型。然而，在光大公告协议签订后不久，陆续收到的业内不同声音引起了中国水网的注意：4亿元的转让价格是否过低？初步签协议时未经过竞争程序，如何在没有谈及服务价格等内容时就确定资产转让价格？在产权交易所挂牌到期后第二天，协议即告签署，双方是否早有约定？“一对一”的招商谈判中，为什么将其他三家有意向的实力企业（首创、桑德、中环水务）拒之门外？这一做法是否违反了国有资产的转让规定？是否符合特许经营办法的要求？…… 当中国水网记者为此采访了济南当地政府部门、主要当事企业、咨询机构，以及密切关注着此次转让事件的第三方投资人、中介机构、业内专家之后发现，济南这两个污水厂经营权的转让确实有值得关注之处。 竞争程序为何半途而废？ 三家水务企业：为什么抛弃我们？ 首创股份、桑德集团和中环水务在水行业内也算是大名鼎鼎了，却没想到在对济南项目的竞争中，输到了起跑线上，在赛跑的哨声吹响之前，裁判突然说：“不用比赛了，冠军已经产生了。”这不能不让三家企业感到“委屈”。 作为中国水业最有影响的企业之一，首创股份对此颇为无奈，他们表示，早期济南市赴港招商时，政府拿出一些项目合作，上层已事先达成一致，对下面的具体执行也有了指导性意见，政府已经有了倾向性。在这种情况下，首创还是做了一些工作，但是对于这种结果也是无可奈何。 具有强大资本能力和市场能力的中环水务的一位负责人说，实在不了解当地政府的想法是怎样的。自始至终很多合作的条件都没有讲清，边界条件最后也没有明确设定；感觉上处于信息不对等的状态，而程序上没有遵照公开透明的原则。他认为导致这样的原因之一，可能是政府没有经验，缺乏统筹，部门分工安排也不专业；整体把握不稳，感觉似乎一直没有进度安排，也没有操作程序可言。 在这个经营权转让项目上，桑德、首创等公司都投入了很大的力量，目前的结局对他们而言，的确有不公平之处。作为中国民营环保企业领军企业的桑德集团，其控制的上市公司合加资源2005年5月28日就公告，决定与桑德集团共同投资组建济南合加水务有限责任公司。合资公司拟收购济南市水质净化一厂，当时尚处于谈判阶段。根据合资协议，合加资源拟以现金出资6300万元，占合资公司注册资本总额的90％。桑德集团以现金出资700万元，占10％。合资公司将作为合加资源在山东省济南市的项目公司，代表公司开展并完成对济南市水质净化一厂的投资收购事项的实施行为。 在济南市发改委在2005年8月份的《全市上半年经济体制改革情况分析》中，指出“公用事业市场化改革不断加快”， 并提及济南市水质净化一厂与北京桑德公司的兼并重组谈判、以及水质净化二厂的国际招标工作在顺利进行。但是，在不到一年的时间里，其后的变化确实让桑德集团感到不平和费解。 已经报名却被判出局的三家水务企业，以及在门口迟疑观望的深圳水务和同方水务，都勘称中国水业的翘楚，有着不俗的业绩，实力不容小视。济南项目能够吸引这样优秀的企业入局，应该说济南项目虽然负债很高却仍然有相当的吸引力，也从一个侧面说明了大岳和中仪两家著名的中介机构起到了积极的作用。但是为什么如此优秀的投资主体连与光大一争高低的机会都没有了呢？ 光大：我们靠资金信誉说话 光大环保总经理助理，济南项目负责人在受访时表示，此次济南污水厂项目转让过程中他们都是按照济南市政府的要求去做，根据济南市政府的要求按流程一步一步规范运作，这些均以济南市政府为主导。该负责人说光大的优势体现在技术能力强，队伍全面。其次，他们的信誉好，承诺的事情100％能兑现，资金能到位。他们很多项目都是在招投标时开始排在第二位，而第一位的资金没有到位致使政府又重新选择他们来运作该项目。 光大的融资能力勿庸置疑，光大的确有资金信誉方面的优势。但是也有业内人士指出，光大资金实力比较雄厚，但是同其他领先水务企业比，资本上并没有太明显的优势，而且它在水务项目的实际运作方面的实际经验，目前相对其它竞争者来说还是比较少的。 政府：中意光大有理由 在光大义正词严的辩护之后，我们再来看看另外一个当事方济南市政府的说法。中国水网首先采访了济南市国资委的一位负责人，当他得知记者的本意之后，表现出了十足的不耐烦。据这位国资委的先生称，这个转让项目是按照国内惯例来操作的，没有任何特别的地方，完全不值得一谈。并且声称：“我们的操作完全按照国有资产管理办法来进行。”几句话之后，他便表示，这个事情国资委不清楚，国资委只是代表市政府行事；这两个污水处理厂是济南市公用事业局管理的，这个事情找他们来说。 于是，水网又打通了济南市公用事业局的电话，他们的态度还颇为友好，仔细介绍了这个项目的来龙去脉。济南市公用事业局人士进一步称，济南这两个污水处理厂是通过招商引资程序进行的，引进了香港的资本，北京有三家水务企业也很感兴趣。招商引资的目的是为了盘活资金，促进水业发展。目前，两污水处理厂并没有满负荷运转，污水处理费征收也有困难，为了解决运转资金，所以要引进外资。 他说，这个项目是挂牌了的，但是，之后就和香港光大进行了一对一的谈判，并签署了合作协议。据说这么做的理由是：光大和市政府谈了很多条件，没有挂牌之前，光大和市政府就互相了解，接触，洽谈；光大对这个项目的前景十分看好，因此志在必得。这位先生说：“不是说首创等三家企业不好，而是因为光大的决心太大，一定要得到。在挂牌之前，光大就做了很多工作，已经谈了一些文本协议。济南市政府考虑也很多，最初的想法是，不一定就非要和光大合作不可。但是，光大方面在济南做的工作很多，很深入，很细致，最终打动了主管部门。” 这位先生还说，光大对山东各地市场都非常看重。并介绍，等正式协议签定后，光大将在10月份进驻两污水处理厂，进行管理。 当记者问，既然之前就已经有意向将项目交由光大管理，为什么还要在产权交易所挂牌时，这位先生说：“政府还是要求走正常程序的，必须这么做。程序走到一半就结束，我们知道外界对这两个转让项目有看法，但是这也是没办法的事情。”他最后表示，北京的那三个水务企业也多次和济南方面接触，但是无奈光大的决心实在太大。他说，首创股份也非常有经验、非常专业，给他们提出了很多很好的建议。 根据中国水网的了解，光大这次之所以能够“不战而屈人之兵”，主要还是由于济南市政府对其资金实力的重视，光大工作做得细致，济南方面并没有从经营能力的角度多方位进行考虑；他们似乎更把两个污水处理厂的转让当作是一次资本转让的运作，而不是特许经营者的选择。 第三方观点： 清华水业政策研究中心的傅涛博士不主张一定要在资产转让权进行招标，但是项目操作的过程需要透明。他认为对经营者的选择，不仅要看企业的资本信誉，更需要经营管理的水平和信誉。此次济南政府更多地把项目当作资产转让，并没有能够把握市政公用事业改革的关键，虽然济南2005年发布了特许经营办法，但是济南政府对特许经营的竞争精髓理解有差距。 　　
　　其他一些未参与此项目竞争的投资人如同方水务认为这是行业内比较普遍的情况，政府并没大范围大面积地发布消息或给予的沟通操作时间较短，外界知道较晚而准备不充分造成了客观原因。深圳水务表示他们之前早知道有此项目，但相关方上层已有明显意图，所以认为没必要参与；他们也提到作为市场化项目竞争，操作程序上不一定要招标，但做法上要公开。此外，还有一些其他企业表示他们知道项目不参予肯定有某些原因使其认为没必要或不再占优势。 　　上海济邦咨询公司的总经理张燎则认为主要症结在于现行的国有资产转让管理制度与市政公用特许经营制度的准入规则之间的矛盾。很可能光大水务通过与市政公用部门协商已有合作的意向，国资管理部门仍要求一定要按照国资转让有关规定挂牌。地方政府渴望获得投资人的资金，但又要走特许经营权竞争和国有资产挂牌转让两道程序，最终都变成一种形式，而且连“形式走得也不认真”，难怪其它投资人抗议声四起，这其中确实有不合理的地方。从另外一个角度看，政府和咨询机构的前期工作准备不太充分，对公开竞争的意识比较缺乏，对两套存在显见冲突的程序没有很好地协调，无法形成有效竞争。当只有一家投资人在与政府协商项目转让时，可想而知政府决策的难度将大大增加。 服务价格：困惑中的困惑 服务价格是TOT类型特许经营项目中，与资产转让价格有密切关联的重要一环，济南市政府在没有确定服务价格的情况下就仅从资产角度确定4亿的价格转让，致使最终服务价格之后的竞争谈判成为无法实施的内容，也因此使特许经营的竞争机制完全落空。 济南市政府相关人士就此只是表示关于服务价格及人员安置等问题他们会在正式协议签定后再细谈。 清华水业政策研究中心的傅涛博士说特许经营的实质是政府选择一家企业在一定期限和一定范围内为政府提供服务，因此要求在经营者选择环节的市场竞争程序，来保障合理的服务价格和合理的转让的价格。对特许经营而言，服务价格上需要设计竞争机制，否则只是一种单纯的资产转让行为。济南政府更多地把项目当作资产转让，在没有完成服务价格的竞争之前，终止经营者的竞争程序，显示了政府只看重资产的处置，而偏离了特许经营的主导方向。 江苏国际招标公司的田敬斌认为谈到通过竞争才会让政府处于谈判优势，最终达到一个合理的服务价格，此次通过私下谈判的方式会使双方的谈判地位发生实质性变化，也许会对后期的服务价格造成一定的影响，最终比较难以达到合理的服务价格。 事件观察：不仅仅是济南市政府的问题 当前，我国的公用事业改革一直在探索中前进，特许经营制度也在逐步建立。但是，一些地方政府在特许经营的具体操作过程中，却存在误解，他们认为，所谓的特许经营权转让就是指对资产的招标、转让，并没有意识到特许经营在实际上应该是对经营权的转让，其招标的目的也只是为了资金。 在这次的污水厂转让项目中，这种以资本为核心的改革动机在如今地方政府理念里，广泛而深刻地存在着，并且起着主导作用。这种问题的项目决不仅仅在济南存在，只不过济南项目因为同业的深度关注，其影响被放大了。 竞争尚未开始似乎就已经结束了，但是并未真正结束。在接受采访时，首创、桑德、中环水务等三家公司却不约而同地表示，依然在为这个项目奔走努力，依然对济南市政府、对这个行业抱有极大的希望。凭借光大雄厚的势力，也理应不会惧怕规范的竞争程序。济南市要回到科学的轨道上来，是利国利民的好事，理应不是难事。 特许经营的制度完善需要长期的努力。众多的行业人士和企业在关注这个项目的进一步进展，中国水网也会继续进行跟踪观察。 （中国水网 全新丽 谢晓慧 时钟 李国明）

编辑：傅涛