市政公用事业改革存在三大问题

陈蓁蓁

　　2002年以来，以引入市场机制为主要内容的市政公用事业改革全面启动，很多城市都进行了改革探索和实践。4年来多，各地公用事业改革进展如何？公用事业的投资与运作方式发生了怎样的改变？咨询公司在市政公用事业改革中起到了怎样的作用？本刊将作陆续报导。　　
　　市政公用企业与一般国有企业不同之处在于，企业和政府之间的关系更加复杂。我国公用事业投资主体主要是政府，市政公用企业与政府主管部门是行政隶属关系，企业行使了很多政府的职能，政府对企业也承担着无限责任，企业的亏损包括经营性亏损和政策性亏损都由财政补贴。
　　这种投资体制和运行管理体制所带来的弊端是低效率，主要表现在：政府直接投资，国有企业垄断经营，政企合一，职能不清，市政公用事业的投资、价格等重大决策都是由政府制定的；缺乏成本约束机制，政府和企业都缺少足够的动力去追求成本最小化，使生产成本膨胀；市政公用事业的价格形成机制不能刺激企业提高生产效率，以企业实际发生成本作为定价的基础，反而刺激企业增加成本或虚报成本；国有企业要履行多种政府非赢利性目标，一切亏损包括经营性亏损都由政府财政负担；垄断经营使企业缺乏竞争活力，服务效率和服务质量低。
　　因此，对市政公用行业投资体制和经营管理体制进行改革已势在必行。
　　维护公共利益
　　政府不可推卸的责任
　　建设部于2002年下发了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，提出开放市政公用事业投资、建设和经营市场，引入竞争机制。所谓“市场化”是指市场机制在经济发展中对资源配置的作用不断增大的过程。推进市政公用事业市场化进程，是要让供求、竞争、价格、风险和利益等诸多机制在市政公用事业的建设、运营中起到越来越大的作用。
　　推进市政公用事业市场化并不是推进私有化。公用事业效率低下不是中国特有的现象，与社会制度无关，也不是所有制造成的，私有制同样形成垄断，垄断就可能带来效率低下，私人垄断市政公用行业将比政府垄断存在更多的隐患。因此，所有制形式不是改革最关键的问题，建立有效机制才是关键。
　　市政公用事业改革对政府和企业都提出了要求，企业与政府各自的角色要重新定位，改变过去政府做企业事、企业做政府事的状况。企业在满足社会需要，完成政府目标，为社会提供合格产品和服务的前提下，实现自主经营，追求合理利润，逐步成为真正意义上的市场主体。
　　政府要调整职能定位，转变管理方式，做市场监管的主体，而不是经营的主体，做“公共责任人”，而不是“公共企业家”。政府的责任是维护公共利益、公共安全，制定市场规则，监督市场行为，保证必要的投入。
　　改革不论采取什么形式，并不能改变市政公用事业的性质，不可能改掉其“公益性”，因此，政府作为公共责任人，对市政公用事业的发展承担着不可推卸的责任。
　　改革存在三大问题
　　市政公用事业所具有的公共性和自然垄断性是它的内在属性，决定了市政公用事业改革特别需要处理好两个关系：一是政府和市场的关系，到底哪些由政府来调节，哪些由市场来调节，要找到政府和市场的最佳结合点；二是公共利益和企业利益的关系，公共利益是政府首先要保证的，做到既不损害公共利益又要保护企业利益。过去公用企业不是真正意义上的市场主体，企业作为市场经济的细胞如果没有活力，整个机体都没有活力，因此改革必须兼顾公共和企业的利益。
　　建设部在2002年提出了开放市政公用行业的市场，紧接着着手研究在开放市场之后，如何建立一种与之相适应的经营管理机制。允许地方政府出让或转让原有市政公用设施和经营权，但是必须按照规定来操作，不能简单化处理，既要保证公众利益不受损坏，保证国有资产不流失，还要保证原有企业职工的合法权益不受侵害。因此，市场的开放和监管是缺一不可的，绝不能只强调市场开放，忽视市场监管，否则就会把市场化引向偏路，就会给市政公用行业的发展带来隐患。经过反复探索，特许经营制度被认为是一种既适合国情，也适合市政公用行业特性的经营管理模式。于是建设部在2004年出台了《市政公用行业特许经营管理办法》，2005年又下发了《关于加强市政公用事业监管的意见》。
　　经过几年探索和实践，市政公用事业改革已经取得初步成果：开放市政公用事业建设市场，投资主体多元化的局面正在形成；引入竞争机制，初步打破了地区和行业的垄断；建立市政公用事业特许经营制度，逐步探索出适应市场经济体制的经营模式；政府从单纯的行政管理正在向市场监管过渡，促进了政府职能的转变。
　　但从总体上看，改革仍处于起步探索阶段，还面临许多困难和挑战，对改革的认识、法律和政策环境、监管手段、操作规程、资产处置、保障公众利益等方面都不同程度地存在亟待解决的问题。
　　——认识上的误区
　　有的地方政府认为公有制是市政公用企业效率低下的原因，只有引进外资或者民间资本，改变企业所有制性质才是真正的改革；有的地方政府简单地将改革理解为“卖”，把资产变现作为核心目标，把公用事业改革当成融资手段，能卖好价钱的就是好项目，甚至采取下指标分配方式，要求限期完成招商引资计划，导致项目运作过程中缺乏科学决策，只考虑资产及变现问题，不考虑监管和运营问题；一些地方政府对市场经济条件下的政府责任认识不清，将市政公用事业改革当成“政府甩包袱、财政脱负担”的手段，错误地认为把市政公用事业推向市场后，政府的责任也可以“一推了之”。认识上的误区，直接影响市政公用事业改革的决策和实施。
　　——不规范操作
　　有的地方在改革中存在很多不规范的操作，结果不仅没有给公众带来更高质量的公共服务，反而危及了公众利益，给发展留下后患。如有的地方政府给投资者以固定回报，成了变相融资；有的给投资者固定水价，包销水量，企业没有风险，政府承担责任；有的地方改革政策不稳定，一届班子一个政策，上届定合同，下届推翻重来，引起法律纠纷；有的地方特许经营权授予程序不规范，合同不严谨；有的在产权制度改革中“暗箱操作”，不认真进行资产评估，不实行招投标或招投标不公正，造成国有资产流失，损害原有职工的合法权益等。
　　——缺少相应的法律、法规，难以做到依法监管
　　目前，市政公用事业改革缺乏完善的法律法规体系支撑，改革中遇到的许多问题没有法律依据。公共交通、供气、供热、排水和污水处理的管理条例多年难以出台，已经出台的法规多为计划经济时期制定，难以适应市场经济体制下的管理需求；市政公用事业的有关文件多为部门规章和规范性文件，法律效力不高，导致地方在推进改革过程中遇到较多的法律困难。加之目前，政府对市政公用事业的监管体系还未建立起来，更谈不上依法监管。
　　有效监管与规范运作
　　市政公用事业因其所具有的公共性，决定了在推进改革、引入市场机制的同时，最重要、最根本的问题是人民群众如何从改革成果中受益，这也是推进改革的最根本目的。要保证实现这一目的，应从以下几方面入手：
　　——建立健全法律法规体系，真正实现依法监管
　　研究市政公用事业改革中所遇到的问题，以法律形式明确投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任，明确政府及其主管部门与投资者、经营者之间的法律关系。对于改革中的一些关键问题，如市场准入、产品和服务标准、产权界定、价格收费机制、税收优惠政策、土地使用方式、项目经营期限、应急管理机制等问题，也应以法律法规的形式加以明确。
　　法律法规体系的建立需要中央和各级地方政府共同努力，地方立法的进度更应加快，以满足改革进程的需要。
　　——强化政府监管职能和手段
　　目前，政府部门对市政公用事业的监管仅仅处于起步阶段，虽然各级政府也在积极探索，但真正符合市场经济体制要求的监管体系还没有建立起来，改革过程中同时存在着政府职能的 “越位”、“缺位”和“错位”现象。因此，各级政府必须尽快转变职能，创新体制机制，建立健全监管体系，采取有效措施，对市政公用事业依法进行监管，切实保障公众利益和公共安全。
　　所谓监管，既包括对改革过程的监管，保证改革措施的规范操作，又包括政府对改制后的企业经营活动的监管，保证改革的预期成果变成现实。
　　——政府投入的保证
　　市政公用事业具有较强的公益性，特别是公共交通、环境卫生、园林绿化等，应该研究其建设和运营的成本哪些应该由政府投入和支付，哪些应该由消费者承担，而投资商和运营商是以获得利润为目的的，应以此作为制定改革方案和价格方案的依据。
　　——改革的规范运作
　　市政公用事业改革不是儿戏，是科学，只有规范运作才能取得成功。由于改革过程中出现了这样那样的问题，致使有些人对改革本身提出了质疑。应该看到，很多时候失败的原因是没有规范运作，即对改革认识上的偏差导致方法上的失误，而非改革大方向的问题。
　　改革不可能在一朝一夕完成，也不能简单化处理。各级政府都应该有改革的总体方案，通盘考虑，分步实施，因地制宜，稳步推进。应该先抓试点，总结经验，培养人才，根据试点的情况完善有关政策和措施，然后再全面推进公用事业改革，这样会大大降低改革的成本和风险。
　　规范运作应该从改革的各个方面、各个环节入手，做到运作组织、运作程序和项目文件的规范。从运作组织上，市政公用事业改革应该由政府来主导，因为政府是公众利益的代表，同时也必须有企业的参与和配合。从程序上特别要规范市场准入环节，科学制定标准，严格操作程序，把好市场准入关。要认真研究编制特许经营协议书，因为特许经营协议是保证项目规范实施的重要法律文件，是对特许经营行为进行监管的重要依据。充分发挥有相关资质、经验丰富的专业中介机构的作用将有助于改制运作的规范性。
　　以引入市场机制、提高效率、提高服务质量为主要目标的市政公用事业改革是符合建立和完善社会主义市场经济体制要求的，成功与否，取决于能否正确认识和规范操作。
　　(作者：建设部城市建设司副司长)

编辑：全新丽