E20供水研究中心解读：水资源税改革全国推广，将带来哪些变化

近日，财政部、税务总局、水利部发布《水资源税改革试点实施办法》。其中明确，自2024年12月1日起全面实施水资源费改税试点，水资源税收入全部归属地方。E20供水研究中心从6个方面对此进行了深度解读。

近日，财政部、税务总局、水利部发布《水资源税改革试点实施办法》(下称《实施办法》)。其中明确，自2024年12月1日起全面实施水资源费改税试点，水资源税收入全部归属地方。

全面实施水资源费改税试点是深化财税体制改革和完善我国绿色税收体系的重要成果。党的十八届三中全会提出，“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。”据财政部、税务总局、水利部有关司负责人表示，自2020年9月1日起施行的资源税法，授权国务院可以试点征收水资源税。2023年12月召开的中央经济工作会议提出，要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，谋划新一轮财税体制改革。

党的二十届三中全会对深化财税体制改革进行了全面部署，明确提出要“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税”，“完善绿色税制”。全面实施水资源费改税试点，是深化财税体制改革的重要举措，有利于完善以资源税、环境保护税为主体“多税共治”，以系统性税收优惠政策“多策组合”的绿色税收体系，支持我国经济社会绿色转型，助力美丽中国建设。

该《实施办法》公布后，引起行业的广泛热议。为此，E20供水研究中心进行深度解读。

1、本次《水资源税改革试点实施办法》（以下简称“实施办法”）的颁发，标志着历时8年的水资源费改税试点成效显著，将在全国范围内全面推开。

2016年，随着财税〔2016〕55号文和财税〔2016〕130号的出台，我国第一个试点——极度资源型缺水省份河北省开始启动水资源费改税工作。2017年底，财税〔2017〕80号文进一步扩大了水资源税改革试点的范围，覆盖北京、天津、山西、内蒙、山东、河南、四川、陕西、宁夏9个省份。2019年《资源税法》正式将水资源费改税试点写入法律；2024年7月，辽宁省启动实施水资源税改革试点。近年来，水资源费改税试点工作的逐步深化，为全面推广打下了坚实的基础，积累了丰富的经验。

2、《实施办法》与过去的试点政策文件相比，对于征收对象和范围的界定更加清晰、对于操作层面也给出了方向性的指引原则和比较具体的规定。

比如：水资源税的征税对象为地表水和地下水，不包括再生水、集蓄雨水、海水及海水淡化水、微咸水等非常规水。

比如：免征或减征水资源税的情形，鼓励提升工业用水效率。

比如：对计量监管的重视；细化了申报缴纳、部门协同等工作内容的时间要求，更具强制性。

具体而言，《实施办法》规定，水资源税可根据情况按月、按季、按年申报缴纳，要求在月度、季度终了之日起的十五日内（年度为五个月内），向税务机关办理纳税申报并缴纳税款。不能按固定期限计算缴纳的，可按次申报缴纳，应当在自缴纳义务发生之日起十五日内向向税务机关办理纳税申报并缴纳税款。保证了水资源税申报与缴纳的及时性，能够有效避免部分地区拖欠水资源费/税的历史问题。

《实施办法》还提到，当税务机关对纳税人申报的取水量有质疑时，可以提请水行政主管部门进行复核。水行政主管部门应当自收到税务机关的数据资料之日起十五日内向税务机关出具复核意见。税务机关应当按照水行政主管部门出具的复核意见调整纳税人的应纳税额。从而进一步强化税务机关与水行政主管部门之间的协作效率，确保水资源税申报与缴纳过程中的合规性。

3、在附表中，国家给出了水资源税最低平均税额，各省份在此基础上，分类确定具体适用税额。考虑到水资源税的制定初衷，是倒逼节约用水、推动水资源高效可持续利用；因此，地下水、特种行业用水、水资源严重短缺和超载地区、超过计划用水的都从高确定税额。

4、水资源税改革的全面推广，将迅速推动相关产业蓬勃发展，激发地下水水源替换、漏损控制、节水改造及合同节水管理、再生水、海水淡化等多个领域的市场活力。

该政策中明确表示，再生水、集蓄雨水、海水及海水淡化水、微咸水等非常规水，不属于水资源税的征收对象。因此，水资源税改革将直接利好这些行业的发展。

另外像节水改造，直接可以帮助企业节约用水成本，降低水资源税负担。目前比较火热的合同节水管理，运用在高校、医院等公共机构比较成熟，但在工业和农业领域还有许多空白，值得深入挖掘，创新管理模式和商业模式，分享节水收益，利用市场化的手段以及政策之间的关联耦合去推动水资源税改革真正落地。

再比如漏损控制，到2025年是要求达到9%以下的，部分地区还要求降到8%以下，水资源税改革无疑给漏损治理类企业、智能水表企业、管网企业带来许多商机。但不少城市依然面临老旧管网改造资金匮乏、水表更换进展缓慢的难题，水资源税改革能否成为加速器有待进一步观察。

5、明确城镇公共供水企业应纳税额计算公式，给予地方更多操作空间。

《实施办法》规定城镇公共供水企业应纳税额的计算公式为：应纳税额=实际取用水量×（1-公共供水管网合理漏损率）×适用税额，公共供水管网合理漏损率由各省、自治区、直辖市人民政府确定。合理漏损率应如何设定？是否有必要设置奖惩机制以促进节约用水、推动地方供水提质增效？都是值得各地进一步思考的。

6、在实际操作中可能存在增加地方用水负担风险，需做好过渡期合理措施。  

《实施办法》第三十条明确提到“城镇公共供水企业缴纳的水资源税不计入自来水价格，在终端综合水价中单列，并可以在增值税计税依据中扣除。水资源税改革试点期间，省级发展改革部门会同有关部门将终端综合水价结构逐步调整到位，原则上不因改革增加用水负担”。

但结合实际情况，目前尚未实行水资源费改税的地区，在取水量核定、水资源费缴纳等方面的工作，相较于《实施办法》中的有关要求仍然存在进一步完善的空间，并且有些地区将水资源费以成本的形式纳入供水价格，所以短时间内无法将其从供水价格中进行简单的剥离。很可能需要通过调价工作进行系统性的梳理与分离，而调价周期普遍较长，这就需要各地在过渡期间对因水资源费改税产生的供水企业运营成本增加进行合理补偿。从另一方面来看，也为各地进行供水价格改革提供了契机。

财政部 税务总局 水利部有关司负责人就全面实施水资源费改税试点答记者问‍

为全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神以及《中华人民共和国资源税法》、《中华人民共和国水法》有关规定，加强水资源管理和保护，促进水资源节约集约安全利用，财政部、税务总局、水利部印发了《水资源税改革试点实施办法》（简称《办法》），自2024年12月1日起全面实施水资源费改税试点。近日，财政部税政司、税务总局财产和行为税司、水利部财务司和水资源司有关负责同志就有关问题回答了记者提问。

一、问：全面实施水资源费改税试点的意义是什么？ 

答：全面实施水资源费改税试点具有三方面的重要意义： 

一是全面实施水资源费改税试点，是贯彻落实总书记生态文明思想的重要体现。党的十八大以来，以总书记同志为核心的党中央从中华民族永续发展的高度出发，深刻把握生态文明建设在新时代中国特色社会主义事业中的重要地位和战略意义，大力推动生态文明理论创新、实践创新、制度创新，创造性提出一系列新理念新思想新战略，形成了总书记生态文明思想。党的二十大提出，“实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用”；“完善支持绿色发展的财税政策”；“统筹水资源、水环境、水生态治理”。党的二十届三中全会提出，“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税”。水资源是重要的自然资源，贯彻落实全面节约战略，必须坚持节水优先、量水而行。按照党中央、国务院决策部署，自2016年7月1日起，已先后在河北、北京、天津等10个省（区、市）开展了水资源税改革试点。改革试点在抑制地下水超采、转变用水方式、促进节水改造、规范取用水行为等方面取得了明显成效。在全国实施水资源费改税试点,是落实总书记生态文明思想、践行绿水青山就是金山银山理念的重要体现，也有助于进一步巩固和扩大水资源税改革成果。 

二是全面实施水资源费改税试点，是践行新时代治水思路和确保国家水安全的重要举措。水安全关乎国计民生。我国人多水少，水资源时空分布不均。随着经济社会不断发展，我国水资源需求量持续增长，水资源供需矛盾日益突出，加之我国水资源利用效率总体不高，经济社会高质量发展和生态环境保护都面临水资源短缺的挑战。资源税是引导资源合理配置的重要手段。习近平总书记高度重视资源税杠杆调节作用，强调税收是解决水问题的重要手段。全面实施水资源费改税试点，充分发挥税收杠杆作用，有利于增强企业等社会主体节水意识和动力，鼓励企业通过节水改造和技术创新提高用水效率，促进水资源节约集约循环利用和生态环境保护，推动形成绿色发展方式和生活方式。同时，水资源费改税试点与地下水超采治理、取水许可管理等其他改革措施相互配合、协同推进，有利于落实水资源刚性约束制度，全面提升水资源节约集约安全利用水平。 

三是全面实施水资源费改税试点，是深化财税体制改革和完善我国绿色税收体系的重要成果。党的十八届三中全会提出，“坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间。”自2020年9月1日起施行的资源税法，授权国务院可以试点征收水资源税。2023年12月召开的中央经济工作会议提出，要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破，谋划新一轮财税体制改革。党的二十届三中全会对深化财税体制改革进行了全面部署，明确提出要“落实水资源刚性约束制度，全面推行水资源费改税”，“完善绿色税制”。全面实施水资源费改税试点，是深化财税体制改革的重要举措，有利于完善以资源税、环境保护税为主体“多税共治”，以系统性税收优惠政策“多策组合”的绿色税收体系，支持我国经济社会绿色转型，助力美丽中国建设。

二、问：全面实施水资源费改税试点的基本原则是什么？ 

答：全面实施水资源费改税试点主要遵循以下原则： 

一是实现平稳转换。统筹现有水资源税改革试点制度和水资源费征收制度，在保持税制要素和基本框架稳定的前提下，实现水资源费制度向水资源税制度的平稳转换。 

二是强化分类调控。对水资源严重短缺和超载地区取用水、取用地下水等从高确定税额，通过设置差别税额，更好发挥税收调节作用，抑制地下水超采和不合理用水需求。 

三是体现地区差异。充分考虑不同地区水资源状况及经济发展水平差异，合理设置不同地区最低平均税额水平，授权地方按规定确定本地区水资源税的具体适用税额。 

四是调动地方积极性。将水资源税收入全部留给地方，通过改革增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，更好发挥地方积极性。 

三、问：全面实施水资源费改税试点的主要内容是什么？

答：《办法》对水资源税的纳税人、计税依据、税额标准、税收优惠等税制要素作出了具体规定。 

（一）纳税人和计税依据。水资源税的纳税人为直接从江河、湖泊（含水库、引调水工程等水资源配置工程）和地下取用水资源的单位和个人。水资源税实行从量计征。 

（二）税额标准。水资源税根据水资源状况、取用水类型和经济发展等情况实行差别税额。国家统一明确各省、自治区、直辖市水资源税最低平均税额标准，具体适用税额由各省、自治区、直辖市确定。同时，要求对取用地下水、水资源严重短缺和超载地区取用水从高确定税额。 

（三）税收优惠。对规定限额内的农业生产取用水等五种情形，免征水资源税；对超出规定限额的农业生产取用水以及农村集中饮水工程取用水，授权地方减免水资源税；对用水效率达到国家用水定额先进值的相关纳税人，减征水资源税。 

（四）收入归属。全面实施水资源费改税试点后，水资源税收入全部归属地方（原水资源费收入实行中央和地方1:9分成），适当增加地方自主财力。

（五）税收征管。健全税务机关和水行政主管部门协作征税机制，强化对纳税人取水计量设施（器具）监管，规范和加强税收征管。 

四、问：与前两次水资源税改革试点相比，《办法》有哪些政策调整？ 

答：相对于前两次改革试点，《办法》主要有四个方面的政策调整：

一是完善税收制度。《办法》进一步界定了水资源税征收范围和对象；细化了纳税人取用水适用多个税额标准的申报纳税要求；强化了税收优惠政策的正向激励引导作用；与资源税法有关规定相衔接，将水资源税的纳税地点由生产经营所在地调整为取水口所在地等。 

二是扩大地方权限。《办法》适当扩大了地方税收管理权限，包括：新增了地方可以减征和免征的税收优惠政策；简化水资源税的税额标准，授权地方在确定具体税额时有更多调整空间；授权地方确定特定取用水的水资源税核定方法和计征方式等。 

三是健全征管机制。《办法》进一步明确了纳税人申报纳税的相关责任和义务。同时，进一步健全了税务部门和水行政主管部门的信息共享和征管协同配合机制，提高水资源税征管效率。 

四是理顺价税关系。《办法》明确了水资源税和供水价格的关系，城镇公共供水企业为水资源税的纳税人，水资源税与自来水价格实行价税分离，通过税收引导相关企业采取措施控制和降低水的漏损。

五、问：采取哪些措施促进水资源费改税平稳实施？ 

答：全面实施水资源费改税试点涉及面广、专业性强、社会关注度高，为确保改革试点平稳有序实施，各级财政、税务、水行政主管部门将结合实际，利用多种媒体媒介对纳税人开展有针对性的政策宣传解读，确保纳税人懂政策、会申报、知操作，切实提高政策知晓度和落实精准性。同时，建立税务与水利部门工作配合机制，交接纳税人档案资料，开发和测试征税信息系统，实现涉税信息自动预填、自动计算，进一步提升纳税人办税便利度。财政部、税务总局、水利部将加强工作指导，跟踪分析改革试点运行情况，及时总结评估试点效果，指导各地落实工作任务和责任，加强部门协同配合，确保试点工作平稳推进。 

延伸阅读：《水资源税改革试点实施办法》发布！2024年12月1日起实施

编辑：李丹