坚持以人为本 全面提升我国防台风能力
国家防总秘书长、水利部副部长 鄂竟平
（2004年10月12日）同志们：
上个世纪九十年代以来,国家防总先后召开了9次防台风工作会议,有力地推动了防台风工作。特别是近几年，沿海各地在强化责任制，建设标准海堤，编制和完善防台风预案，加强预警预报和防汛通信系统建设，提高指挥决策能力等方面工作进展很快，防御台风灾害的综合能力有了很大提高，初步实现了由被动的承受台风灾害，到主动的、有针对性防御的重大转折。总的说，防台风工作既取得了显著的成效，积累了丰富的经验，又面临一些亟待解决的突出问题。
这次全国防御台风工作会议是遭遇14号强台风之后召开的，议题很明确，就是贯彻国务院领导同志的指示精神，总结经验教训，研究部署今后的防台风工作。今天上午浙江省章猛进常务副省长介绍了浙江省的情况，对防台风工作讲了很好的意见；浙江、福建、上海、广东四省市防汛指挥部介绍了各自防台风工作的经验；国务院有关部委的同志也讲了很好的意见。这次会议时间虽然很短，但开得不错，达到了预期的目的。下面我讲三点意见：
一、防台风工作的主要经验 截至目前，今年共有6个台风（热带风暴）在我国沿海登陆。在党中央、国务院的关怀下，国家防总及时部署；沿海各省高度重视，精心组织，科学决策，周密安排；气象、水文、海洋等部门及时预测预报；水利、民政、国土资源、建设、计划、财政等部门密切合作；解放军、武警官兵、公安干警全力支援，取得了重点海堤无一溃决、水库无一垮坝的重大胜利，最大限度地减少了人员伤亡和财产损失。
虽然今年在我国登陆的台风个数接近常年，但出现了多年来少见的强台风。最有代表性的是第14号台风（云娜），这次台风有三个明显特点：一是强度大，潮位比较高；二是影响范围广；三是破坏力强。从总体上看，不论是死亡人数还是经济损失，今年台风的损失明显少于九十年代的平均水平，但是就14号单次台风来说，损失是比较严重的，特别是14号台风造成的经济损失远远高于过去历次大的单次台风的经济损失，当然，这与经济发展和富裕程度有关。
党中央、国务院高度重视台风防御工作，胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理等中央领导对今年的防台风工作多次作出重要批示，温家宝总理亲自到浙江视察灾情，了解恢复生产和重建家园情况。台风登陆前后，国家防总多次发出通知紧急部署各项防御措施；沿海有关省市按照防台风预案，坚持以人为本，全力投入防台救灾工作；财政部、民政部、水利部等部门及时安排应急经费支援灾区，取得了显著的成效。归纳起来，今年防台风工作主要有以下八条经验：
一是党政领导重视，狠抓责任制的落实。沿海各省市党政领导对防台风工作非常重视，以行政首长负责制为核心的各项责任制得到进一步加强，各项具体措施能够落实到每一个环节。一些省市还建立了责任制监督机制，实行目标管理。在防御14号台风过程中，浙江省委书记习近平、省长吕祖善等省领导5次到省防汛指挥部召开紧急会议，部署防台风工作；18号台风登陆前后，福建省委代书记、省长卢展工等省领导先后3次到省防汛指挥部部署防御台风工作，这在过去是少见的。主要领导亲自部署，有力地加强了防台风工作。
二是坚持以人为本，最大限度地减少人员伤亡。各地把减少人员伤亡作为防台风工作的首要任务。在今年的防台风工作中，浙江、福建等省把“以人为本”的理念贯穿于防台风工作的各个环节，最大限度地减少了人员伤亡。在台风登陆前，能够按照以防为主的工作方针，紧急启动预案，采取果断措施，转移安置危险地段的群众。浙江省台州市在台风登陆前采取“三个一律”的措施，收到了很好的效果。在第14号台风登陆前，浙江省转移群众46.8万人，近万艘出海船只回港避风，虽然14号台风强度大，造成179人死亡，但是如果没有“以人为本”理念指导下的大转移，说不定今年的死亡人数会成倍、甚至十倍、八倍的增长。1994年17号台风在浙江登陆，无论是强度还是破坏力，远远小于今年的14号台风，但还是造成了1216人死亡。所以，大家对浙江今年能够提前大转移给予了充分肯定。第18号台风登陆前，福建省的“四个全、四个千万、四个确保和四个尽快（全省动员、全民行动、全面防范、全力以赴；千万不能有麻痹侥幸心理、千万加强组织领导、千万注意重点防范的部位和重点防范的环节、千万将防范工作做实做细；确保预防在先、确保责任到位、确保应急调度、确保群众生命安全；尽快报告受损情况、尽快恢复正常秩序、尽快组织抢救自救、尽快救援重点受灾地区和受灾群众）”的措施非常扎实有效。18号台风共转移群众93.7万人，组织1.1万艘船只回港避风，这次台风仅造成2人死亡。回良玉副总理特别批示，福建省在防御18号强台风中，坚持以人为本，有效地落实防抗措施，创造了同等强度台风死亡人数最少的历史纪录，其经验和做法值得认真总结。
三是防台风预案得到了进一步完善。沿海各地根据台风灾害特点、威胁范围以及工程设施的现状，按照以防为主、防避结合的原则，全面开展了防台风预案的编制和修订工作，对防御台风工作的责任、任务、程序逐步加以规范。据统计，全国受台风直接威胁的489个县市中，有341个县市完成了预案的编制，占总数的67.73％。263个县编制了医疗卫生部门防御台风伤员救护等紧急情况处置预案；246个县编制了交通系统防台风预案；245个县编制了电力设施防台风预案；227个县编制了城乡建设系统防台风预案；214个县编制了防御山洪灾害预案；201个县编制了供水系统防台风预案；167个县编制了防台风海上救护预案。浙江省正式出台了《浙江省处置经济社会紧急情况工作预案》、《浙江省洪涝台旱灾和水利工程险情应急处置预案》、《浙江省重特大自然灾害救助应急预案》、《浙江省突发性地质灾害应急预案》、《沿海乡镇政府防台工作要求》等预案，这些预案的出台，使防台风工作规范有序，忙而不乱，体现了政府的有效管理。
四是加快海堤达标建设，工程设施发挥了重要作用。我国大陆海岸线总长18918公里，已建海堤13830公里，保护人口5880万人，保护耕地4676万亩，保护区内国民生产总值1.32万亿元。目前，已建成达标海堤6624公里，占海堤总长的47.9%。已建海堤为抗御台风暴潮灾害提供了重要保障，在历次防御台风灾害中发挥了重要作用。上海市海堤全部达标，天津市海堤达标80%以上。浙江省投资50多亿元建成了近1400公里高标准海塘，从根本上提高了沿海地区防御风暴潮的能力；投资15亿元对病险水库进行了加固，已完成252座水库的加固任务。在防御14号强台风中，浙江已建标准海塘、水库等主要水利工程经受了考验，没有一处标准海塘决堤，也没有一座水库垮坝，充分发挥了工程的巨大作用。与1994年在浙江瑞安沿海登陆的17号台风、1997年在浙江温岭沿海登陆的11号台风所造成的严重灾害相比，海堤的关键作用得到了充分体现。福建省开展的千里海堤、千里江堤和千库保安等工程体系建设，也经受住了18号台风的考验，发挥了显著作用。
五是预警预报等非工程设施得到加强。沿海各地普遍加大了台风监测、预警预报、防汛通信、计算机网络和指挥决策系统等非工程设施建设，为科学决策和及时组织群众转移赢得了宝贵时间，发挥了明显的效益。目前，沿海受台风影响的市县基本都已安装了卫星云图接收系统。上海、深圳等城市按照国际惯例，制定了台风、暴雨等预警信号，有效指导群众避险转移工作。浙江省完成了28座大型水库的卫星遥测系统、300多座水情站的自动测报系统和全省小(一)型以上水库水情采集系统，并建立了雨水情监测和预警系统。温州、宁波气象部门配备了先进的多普勒雷达，提高了台风预报水平。这些现代化手段为密切监视台风动向，指挥部署防台风工作发挥了重要作用。福建省水利厅在这方面也做得相当不错，动手早，设备技术先进，预警预报成果实用，福建省委领导对此项工作给予了充分肯定。
六是加强宣传，群众的防台风意识逐渐得到加强。近几年来，沿海各省加大了宣传力度，通过多种形式宣传普及防台风安全知识和有关法规，群众的防台风意识和避险自救能力有了较大提高。在台风登陆之前，通过广播、电视、报刊、互联网和手机短信等多种渠道，能够及时有效地向广大群众传播台风消息和防台风安全知识，对减少人员伤亡起到了重要作用。
七是军民团结，各部门密切配合。各级防汛、气象、海洋等部门密切监视台风动向，及早研究防范措施。根据气象部门的台风警报，省、市、县启动防台风预案，全面进入临战状态。水利部门组织力量，全面检查海塘、水库等水利工程设施；国土资源部门对地质灾害易发区加强巡查预警；海洋、交通部门及时组织出海船只回港避风，全面封停内河(湖)船只航行，暂停各类建筑工地施工，封闭高速公路通行；城建部门对城镇广告牌等高空设施进行加固；民政部门及时启动救灾预案，组织调运和安排各类救灾物资。解放军、武警部队、预备役部队和民兵迎难而上，全力支援地方抢险救灾。各部门既有分工负责，又有良好协作，有效的减少人员伤亡和财产损失。
八是科学调度，防汛抗旱统筹。各地按照“两个转变”的防汛抗旱新思路，坚持防汛抗旱并举，减灾与兴利统筹安排。在防御今年14号台风工作中，浙江省科学调度洪水，防洪减灾与抗旱蓄水统筹兼顾，收到了明显的效果。在台风登陆前，根据水文和海洋预报，适时开启沿海水闸预泄、排涝，减少受淹面积约100平方公里，降低受淹地区水深25～30厘米，缩短受淹时间50－80小时。在台风登陆后，充分发挥水库的拦洪作用，各类水库共拦蓄洪水15.2亿立方米左右，不仅减轻了水库下游的防洪压力，也为后期抗旱提供了水源。在防御18号台风中，福建省也作了大量工作，适时拦蓄台风带来的降雨，为后期抗旱备足水源。
二、当前防御台风形势不容乐观 虽然防台风工作取得了很大成绩,但台风灾害造成大量人员死亡、经济损失居高不下的问题越来越突出。据不完全统计，1949年至1999年，我国大陆因台风灾害共造成33421人死亡，平均每年死亡608人。台风灾害呈现以下明显的趋势，一是由于修建工程和非工程防御水平的提高，台风灾害死亡人数在逐年减少。比如上世纪五十年代每年因台风死亡969人，到九十年代则降到了415人。二是单次台风死亡人数明显减少。最突出最鲜明的一个例子，今年14号的台风与1956年的12号台风相比，两个台风的量级、时间、破坏力都差不多，但是今年的14号台风死了179人，1956年的12号台风死了4945人。三是死亡人数占洪涝灾害死亡人数的比重在不断提高。比如七十年代因台风死人占全年洪涝灾害死人的8％，八十年代提高到10％，九十年代上升到11％，今年达到19％。四是经济损失也呈现明显加重的趋势。八十年代以前洪涝灾害损失是不统计直接经济损失的，到了八十年代后才逐步统计直接经济损失。九十年代台风造成的直接经济损失占到整个洪涝灾害直接经济损失的21％，今年的损失突然提高到37％。通过分析可以看出，台风灾害在防汛工作中的位置越来越突出，特别是人员伤亡问题，必须引起高度重视和特殊对待，这是召开这次会议的主要原因。台风损失在整个洪涝灾害损失中比重提高，其中还有一个很直接的原因，这些年来，特别是1998年以来，大江大河治理的投资增加幅度比较大，大江大河治理的进度明显加快，而防台风能力的提高相对慢了一些。因此我们要想办法把防台风能力也提高得快一点，提高到一个比较合理的水平上。
台风造成人员伤亡多、经济损失重的原因主要有以下六个方面：
一是沿海地区民宅的抗风能力差。房屋倒塌是造成人员伤亡的主要原因。据浙江省统计，1994年的17号台风造成10万间房屋倒塌，1997年的11号台风造成8.5万间房屋倒塌，今年第14号台风造成6.4万间房屋倒塌。今年14号台风中死亡的179人，有105人是由于房屋倒塌造成的，占此次台风死亡人数的58.7％。剩余的大多死于山洪、泥石流，主要也是倒房造成的。值得注意的是，今年浙江省房屋倒塌大多是上世纪90年代后建设的新房。
二是城乡基础设施抗灾能力和海上救护能力不足。今年14号和18号台风造成浙江、福建两省部分县市全面停电，通信一度中断，不少交通设施被毁；由于城镇排涝能力不足，大量低洼地段受淹；城市广告牌等高空设施设计防风能力低，大量被毁，有些还造成次生灾害；海上抢险救护船只抗风浪能力低，风灾期间影响了救护工作的开展。
三是防台风预案需要进一步完善和落实。虽然防台风预案编制的空白点越来越少，预案也越来越完善，但还存在三大问题。一是部分市县和部门还没有防台风预案，在受台风直接威胁的489个县市中，有148个县市没有编制防台风预案，有200个县市没有编制城乡建设系统防台风预案等专业预案。二是部分防台风预案不完善，对群众转移避险和安置方面考虑得不周到、不细致，缺乏可操作性，虽然有预案，但对可能造成的问题和应急处理措施不落实。三是执行不得力，有的预案不错，但真正台风来了执行不力，这个问题比较突出。
四是海上养殖发展快，安全隐患多。沿海地区海上养殖基本为个体经营，投资大，经济效益好。但是，大多数舍不得投入到防台风方面去，基本没有防抗台风能力，并且很多养殖户全部财产都在渔排上，遇台风袭击“舍命不舍财”的情况时有发生，安全转移非常困难。2001年第2号台风“飞燕”在福建登陆，福建省竭尽全力，下了大力气，甚至采取强制办法转移人员，但仍造成122人死亡，死者大部分是在渔排上没有转移的养殖人员。
五是病险水库和山洪灾害防御问题突出。台风登陆往往造成“风、雨、潮”叠加的综合灾害，对沿海地区中小型水库安全威胁很大，山洪灾害发生的机率相对也很高。有的台风甚至会伸入内陆，形成大范围暴雨过程。著名的“75.8”淮河大水，就是1975年第3号台风登陆后伸入内陆造成淮河流域大范围长历时的降雨过程，导致2座大型水库和46座中小型水库相继垮坝，2.6万人丧生，教训非常深刻。据初步统计，沿海受台风直接影响地区共有水库15973座，占全国水库总数的19％，其中病险水库5062座。更加严重的是这些病险水库近半数在通讯、交通、备料等方面存在问题，且还有484座病险水库未编制抢险预案，令人十分担忧。台风暴雨极易引发山洪、泥石流、滑坡等灾害，造成大量人员伤亡。今年第14号台风引发多处山洪和特大泥石流灾害，造成41人死亡，占死亡总数的22.6％。
六是群众的防台风意识薄弱，避险自救能力亟待加强。这个问题在沿海省市都存在，大量死人与群众不按照政府规定及时转移有关，突出表现在防台风意识和自救能力较差。
以上这六个问题带有普遍性，希望引起我们的高度重视，在今后工作中不断完善，认真加以解决。
三、坚持以人为本，全面提升我国防台风能力 我国台风灾害频繁，平均每年有7个左右的台风在沿海登陆，最少的年份也有3个，如1951年、1952年和1998年；最多的有12个，是1971年。我国受台风影响的省份多达25个，台风直接影响我国大陆地区的面积47.7万平方公里，占我国国土面积的5％左右；涉及人口2.3亿人，占全国总人口的18％；涉及国内生产总值（GDP）达4.8万亿元，占全国总数的41％。随着沿海地区经济社会的快速发展，台风造成的直接经济损失越来越大。做好防台风工作对保障沿海地区人民群众生命安全和经济可持续发展具有重要意义。当前，防洪工作的重点之一就是防台风，特别要避免造成大量的人员伤亡，希望大家真正引起重视。对今后的防台风工作，从总体上讲就是坚持前面所讲的8条经验，发扬光大。下面我重点讲三个方面的意见：
一是夯实基础。夯实基础是做好防台风工作的前提。所谓基础就是与抗御台风有关的基础设施与基础工作，分为硬基础和软基础。硬基础包括自防和公防两类，民房、水、电、路、通信等公共基础设施和个人财产是需要自防的，海堤、河堤、水库等公共设施是需要公防的。软基础包括预警预报系统、宣传普及防台风知识、培训专业人员等基础性工作。希望各省市围绕这些基础设施和基础工作，大力开展相关工作。这里最重要的是民房和公共的水、电、路等基础设施，要制订科学的规划、合理的标准。有很多民房是建在滑坡体和河滩地上，有很多基础设施直接影响防台防汛工作，需要我们提出迁建意见。有些民房和公共设施的建设标准不能适应防台风工作的需要。如14号台风中有很多90年代建的房屋倒塌，沿海台风登陆迎风面的房屋玻璃大量被吹碎，台州市防汛指挥部的楼顶被台风吹起，这说明房屋的防风标准不够。希望沿海各省在调研的基础上，提出建设标准，写入建房规范。至于海堤、河堤和水库建设，要根据台风灾害的规律，向计划和建设等部门提出建设意见和要求，加大投资力度，加快建设进度。关于软基础，目前国家防汛指挥系统正在建设，希望沿海各省市利用这个机遇，加强防台风非工程措施的建设。沿海各省市要把软任务作为硬任务来对待，认真做好培训人员、宣传教育、普及防台知识等方面的工作。
二是抓实预案。抓实预案是做好防台风工作的必要措施。抓实预案就是要实行“三要”，第一要“有”，第二要“全”，第三要“实”。“有”是基本要求，在受台风直接威胁的489个县中，必须都有预案。“全”是指包括整体预案、分部门预案和防次生灾害预案等。所谓整体预案，就是台风来了之后一个完整过程，从监测开始一直到救灾，作为政府要有一个完整的预案；所谓分部门预案，气象、海洋、国土、水利、交通、电力、通信、医疗、民政等部门都要有预案，只有各部门详细的预案，整体预案才能实施；所谓防次生灾害预案，就是台风带来的强降雨所引发的山地灾害、水库垮坝、堤防决口等都要有预案。“实”就是预案首先要管用，关键是要对防台风起作用；其次预案要能执行，要适合现有体制、经济能力和社会状况；三是部门之间要协调，不能相互推诿。今年一些大城市，汛期强降雨造成较为严重的损失，在一定程度上就有预案不够实的问题。今年福建省防台风预案不错，防御台风过程中各部门能团结协作，配合密切，有效减轻了灾害损失。另外，预案要可以督查，不能监督的预案是不管用的。当然，抓好预案要坚持一条最基本的原则，就是把“以人为本”的理念贯穿整个预案。
三是落实责任。落实责任是做好防台风工作的关键。防台风工作非常难，一是转移人难，二是迁建难，三是准确预报台风登陆的时间和地点难，四是规范设施建设标准难。之所以难的一个很重要的原因是责任制的问题，如果不把责任说清楚，不把责任落实到位，防台风工作恐怕是真难了。我们一定要在落实责任上下功夫。第一，要从上到下，各个环节都要明确责任。上海做得很好，条条负总责，块块负主责，下级对上级负责，人人有责。第二，责任既要落实到单位，也要落实到人。落实到单位，就是落实到省、市、县、乡、村，对农村来说就是农户，对城市来说就是企业、车间、家庭等各类单位，关键要落实到人。第三，每项责任都要尽可能量化和具体化。不量化，责任就模糊不清，等于没有。浙江省水库保安搞得不错，关键是落实了小水库安全责任。第四，要建立督查和追究机制。福建省防御18号台风效果很好，与省效能办督查、公布责任人名单和接受监督都有关系，没有监督的责任等于没有责任。
会后，请各省对防台风工作进行一次全面的评价，总结经验教训，研究部署下一步工作，全面推进防台风工作。
同志们，防台风工作事关人民生命财产安全，事关国家改革、发展和稳定的大局，责任重于泰山。台风是不能根除的，但是可以主动防御的。几十年的防台风工作使我们有了一些经验，但与面临的问题和困难相比，我们没有任何理由松懈和麻痹，我们要以对党、对人民高度负责的态度，扎扎实实做好防台风工作，为沿海地区的经济发展、社会进步提供有力的保障。
编辑：全新丽
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