流域治理如何市场化？看看永定河案例是怎么做的

时间：2018-12-26 09:19

来源：水工业市场杂志

作者：马海玉、陈占涛

行政区划是我国管理各项事物和各类项目基本区分界限，但对于河道、水流或流域来说，却违背了客观规律。流域治理中水、岸、植被、设施等环环相扣，是一个紧密的复杂系统，但归口管理上，涉及水、农、林、牧、渔多个领域，如有建设内容还需发改、建设、环境等政府部门审批，上下游又由多个、多级政府部门管理。流域治理本身复杂程度高，再对应分而治之的各级、各地、各行业政府部门，可以说难上加难。虽然各区域行政机构之间有着正常的沟通协调程序，但这种程序繁杂、拖沓，效率很低。尤其在上下游存在利益冲突或各行业部门存在职责不清的情况下，项目推进难度极大。

由一个公司总体统筹实施可以使上下游进展计划性更强，更加科学有序，水里岸上更加匹配。在制定实施计划后，由公司分头去向各政府部门申请、报批，秩序性更强，可有效解决项目跨区域问题。

(4)提升沿线经济发展活力

永定河项目治理河长865公里，流域面积4.7万平方公里，跨度极大，流经区域经济状况各异，既有北京、天津和某些经济情况较好地区，也有河北、山西大片区域亟待开发。

永定河项目实行公司化治理，公司为了解决持续发展和赚取利润的压力，会主动摸索沿岸体闲、旅游、林业等资源和区域供水、上地综合开发等各类商业机会。尤其对于旅游产业，各地开发热情高涨，但往往一个区域一个景点，难以构成吸引客流量的关键因素，各地区相互配合又往往难以实质推进。而永定河公司则是既有开发动力，又有统筹开发高度和资源整合能力的理想主体。按照目前“区域旅游”或“全流域旅游”概念，区域或流域内的旅游资源必须要经过整合，组合式、搭配式开发，让流域旅游具备深度、广度和多样性优势，使之具备开发深度游和特色游等旅游产品的基础。

2.仍需解决的问题

(1)对政府财政的依赖

流域治理类项目由于需求资金规模较大、公益性或准公益性属性较强，所以即使采用市场化和公司化模式，一定时期内往往也不能脱离政府财政支持，政府难以完全摆脱负担。如果流域治理公司在经营中由于其自身经验、能力或管理等问题不能整体掌控流域内多种产业的经营开发，或经营开发模式、规模不当，导致亏损，或不能对流域治理项目形成资金支持和收益补足，那么肯定会转向政府要求补助，从而形成了实质上的政府兜底，这与市场化模式的基本方向是有一定冲突的。

(2)地区产业发展中的不公平竞争

在明确市场化、公司化实施流域治理多方面优势的基础上，还要充分认识到组建一家公司实施各类项目、开发各类型产业的难度。如果该公司优先介入了流域优质资源，但未能建立足够的执行能力或吸引整合行业领先资源、合作伙伴，则会形成对资源开发深度不足，不能完全体现资源价值，形成一定程度的浪费。如流域治理公司未能形成平台属性，专业公司又不能与其达成合作意向，则难以进入该流域范围开展业务，形成流域内产业公司不公平的竞争环境，这本身有悖于市场化的本质，也不利于流域经济的可持续快速发展。

三、流域治理实施市场化模式的建议

1.谨慎评估开发价值，控制政府或有负债

在实行市场化开发前，必须进行区域谨慎评估，对当地可开发的上地、旅游、康养、农、林、渔等资源进行摸排，并对开发可能带来的资源价值的提升进行谨慎预判。在资源价值充分的情况下，可以进行较为完全的市场化，由政府和投资人进行公司化运作。如果资源价值不足以支持整体流域治理，那么要对可能形成的政府负担作出较为清晰的判断，避免形成在开发过程中投资越大、潜在政府负担越大的局面，造成大量的政府或有负债，违背了市场化的初衷。

2.明确政策界限，维持适当竞争

市场化、公司化运作必然要求政府给予一定的政策支持，否则也不足以吸引投资人，不能形成流域治理提升资源价值、资源价值支持流域治理的良性循环。但如果政策支持没有界限，为了加快治理和开发进度失去了“裁判员”的控制地位，那么就容易造成区域的无序发展，也可能失去对某些细分行业优质企业进驻的吸引力，甚至造成其进入的障碍。市场化的流域治理公司可能在一定程度上形成政府之下的“管理机构”，从而失去了市场化的优势，形成变异的审批制度。所以，政府各部门需要对市场化开发提供明确的政策支持清单，让企业依法、按政策开展经营，同时维持区域内各领域投资吸引力和整体经济活力。

编辑：王媛媛