海绵城市建设中的PPP机制探讨

1.2.2 资金供给

如果把管理体系与技术保障比作为海绵城市建设的“架构”与“引擎”，那么资金保障则是项目能够持续运行的“燃料”，缺乏必要的资金支持，项目将无法运转。巨大的资金需求是海绵城市建设的特点之一，资金缺口难以填补也是制约海绵城市项目落地的主要瓶颈。同时也应看到海绵城市建设存在着巨大的投资空间，PPP模式作为一种以“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，通过撬动社会资金，将成为海绵城市建设投融资的重要渠道。过往的城市基础设施建设中，地方政府的融资行为是一种债券融资，PPP模式则将原本基于政府信用的债券模式，调整为基于项目收益的收益权模式，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。这在大大提高融资成功率的同时能节省政府的支出，还可以将项目的一部分风险转移给社会企业，从而在一定程度上减轻政府的风险。同时，政府可以通过出资，吸引有关地方企业、金融、投资机构等社会资本，以股权或债权等方式投资于基础设施建设领域，形成支持基础设施建设和改造的项目专项资金。

1.2.3 机制保障

从某种意义上来说，PPP模式参与海绵城市建设，不仅能够提供资金与技术支持，在制度安排上和机制保障上也有助于实现海绵建设的可持续和长效运行。其机制的优越性主要体现在以下两个方面：第一，从合约特性来看，PPP模式强调项目建设与运营的捆绑性，它改变了传统型合约下将项目建设与运营分别授予不同的主体，而是将其交于PPP联合体统一负责。通过PPP合约下多任务统一授权，能够使责任整合的特性与项目本身外部性相统一，实现各阶段总体效率的最大化。同时，责任整合的情况下有利于降低激励成本。第二，从规制设计来看，合理的规制是保障项目运行及提升效率的关键。针对海绵城市此类外部性较强的项目，借助收益率规制可以保证社会资本方取得正当收益，通过价格上限规制能够产生激励效益同时避免收益过高而使公众利益受损。PPP项目监管机制也更具优势，更适宜复杂的海绵城市建设项目。PPP更注重于质量监管且通常在事前通过合约制定适当的质量标准，这种监管是全面的、持续的，改变传统碎片化分散管理，覆盖从准入到运营各个环节。此外，由于PPP强调项目参与各方的平等主体地位，在此基础上建立由多方参与且具有独立性的规制机构，有利于合作双方协调事后冲突，并能够与合约形成互补，提升海绵城市项目实施效率。

2 海绵城市建设中政府与社会资本合作需重点协调的关系

海绵城市PPP项目中，政府与社会资本签订的PPP项目合同是整个PPP合作体系的核心，也是其他相关合同产生的基础。同时，政府与社会资本对项目具有实际控制权，两者各自的决策活动及相互协作关系直接影响项目的成功率，相比其他参与主体，其地位与作用具有不可替代性。为保障海绵城市PPP项目的顺利实施，政府与社会资本应当妥善处理好双方在以下方面的矛盾关系(图2)。

图2 海绵城市建设中政府与社会资本合作应重点协调的关系

2.1 道德风险与信息掌控

海绵城市所涉及的主体复杂程度高，相关主体对信息的掌握并不完全相同，在交易与合作的过程中某些参与方相对于其他参与方拥有更多的信息，由此将会产生信息不对称的问题，在公私双方合同签订前后容易引发“逆向选择”与道德风险。

PPP项目操作流程按照财政部的划分主要包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交五个阶段，每个阶段都涉及包括政府各主管部门、项目投资方、建设运营方、使用者等在内至少两个或以上主体。信息不对称下，各相关主体之间的信任与合作将会受到严重影响，合同签订的成功率以及建设运营的效率将会大打折扣。如在项目准备和招投标阶段，政府掌握大量公共项目信息资料，对项目意图明确，私人部门信息掌控方面相对处于劣势。海绵城市相对于其他基础设施而言，可经营性比较差，部分项目回报有限，地方政府可能存在夸大项目的回报率并隐瞒相关不利信息吸引社会资本的介入，造成社会资本的损失。在项目融资与建设阶段，政府同样占据信息优势，则可能会产生拖欠支付、单方调整协议等违约现象，导致道德风险的产生。而在运营与移交阶段，社会资本方对项目建设的具体情况更为了解，政府在信息掌控方面处于劣势，社会资本方可能谎报项目盈利水平并在政府对相关项目的验收标准不了解的情况下，将有问题的项目直接移交于政府。因此，在信息不对称的情况下，各参与主体基于各自的信息优势，为实现自身利益产生了项目合作的逆向选择和道德风险问题，从而导致PPP项目合作失败风险扩大化。

2.2 平等原则与不等地位

当前政府职能改革尚未完全到位，政府职能越位、错位的现象依然存在。在PPP模式中，尽管名义上政府部门与社会资本方在平等的原则下开展合作关系，在法律上处于同等地位，但在实际操作过程中地方政府表现的更为强势，特别是部分政府官员过于强调企业的社会责任与义务，而忽视企业盈利的重要性，违背了社会发展的市场规律，这对于海绵城市这类公益性强、外部效应明显的项目来说将更难以吸引社会资本。双方实际地位的不平等也加剧了地方政府的信用风险。在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率和收费标准，过长的特许经营期，以及其他不切实际的承诺使社会资本承担更多风险，利用其强势地位不履行或打折履行合同义务，直接损害社会资本方的利益。

此外，公众作为与项目有直接利益相关的主体，其地位以及利益诉求往往被忽视，在PPP项目的签订、建设、运营等各个阶段中经常处于缺位状态。政府如果单纯的追求政绩与自身的利益，通过与社会资本合作设定不合理的服务价格，公众则会处于相对弱势的地位，其利益将会受损。地方政府、社会资本与公众三方不对等的地位与天然的诉求矛盾，是制约PPP模式推广应用的一大障碍。

编辑：王媛媛