陈盛：福建省村镇污水治理PPP模式操作经验分享

福建省2017年制定出台管理办法,明确要求农村生活污水处理和生活垃圾处理两个领域的新建项目必须强制应用PPP模式。在农村污水处理PPP模式的应用上，福建省很早就已开始探索。

6月14日，福建省招标采购集团有限公司PPP咨询中心总经理/福建省闽招咨询管理有限公司总经理陈盛以福建省龙岩市四个县(区)乡镇污水处理厂网一体化PPP项目为例，分享了福建省村镇污水治理PPP模式操作经验。

陈盛 福建省招标采购集团有限公司PPP咨询中心总经理/福建省闽招咨询管理有限公司总经理

项目概况

福建省龙岩市四个县(区)乡镇污水处理厂网一体化PPP项目总投资67200万元，包括新建项目和存量项目，合作年限31年。

建设内容：将龙岩市新罗区、永定区、连城县和武平县等四个县(区)的乡镇污水处理厂及配套管网捆绑打包实施，污水处理总规模约11万吨/日，配套管网总长约190公里。

合作内容：将31个乡镇污水处理厂及配套管网的投资、建设和运营通过引入社会资本进行统一设计(优化)、统一建设和统一运营。

村镇污水行业特点

陈盛介绍，农村污水治理行业存在几个非常突出的特点，与城市污水治理有非常大的不同。

首先，缺乏价格形成机制。无法将污水处理费摊入水价，若收费成本较高，收取率较低采用向村民收取，村民可承担的污水治理费有限。

其次，管网优先。配套管网延伸长，工程量大，施工难度较大，投资额大。管网直接影响污水收集率，进而影响厂区运营。

再次，规模效益差。乡镇污水处理量较小，乡镇污水设施分布分散，运营管理成本高，管理难度大。进水水质复杂，无法统一技术标准。

最后，缺乏运营管理机制。目前，乡镇污水处理由下一级村镇负责管理，导致运营管理人员问题、专业技术问题、污水收集率偏低问题。因此原来农村污水项目刚刚推出来的时候叫好不叫座，比较多的企业还是持观望态度，投资还是比较谨慎的态度。

项目运作模式

陈盛总结，这个项目的最大特点是项目区位涉及四个不同隶属的行政区域，协调和整合比较困难。因此当时在整个项目推进过程中，在市本级政府没有统一协调的情况下，逐个区县政府进行协调，并且协调由各个县市区委托市级水务公司作为政府出资人代表，通过市级水务公司开展前期工作，并且通过公开招标方式确定社会资本之后，组建项目公司，由四个住建局和公司签订合同，按效付费，整个项目公司作为整个项目的实施主体，承担融资、建设一系列工作。

项目主要难点和解决方案

一、回报机制的设计。整个项目大量的建设成本都在管网部分(约占70%)，若按使用量进行付费，即将污水处理设施及配套管网的建设成本和运营成本摊入水价，经测算，在污水处理费单价为1.2元/吨情形下，预计需50~60年才能把成本收回，资金的回笼会非常慢;若运营期为30年，污水处理费将高达3.5元/吨，远远高于污水处理的指导价。因此，本项目按使用量进行付费不切合实际。

本项目按“基于绩效考核的全生命周期可用性付费”的模式，建设成本的回收是基于污水处理设施及配套管网的可用性付费，运营成本基于绩效付费。

“2015年5月在经过充分论证后，我们首次提出将运营成本划分为固定运营成本和可变运营成本，固定运营成本是由社会资本方进行托底，报价之后锁定价格，才进行保底运营。而可变运营成本包括污水处理厂的电费、药剂处理费等，该部分费用与污水处理量有关，该部分经政府方审核确认后支付。”陈盛分析。

二、运营考核方案设计。在运行绩效考核上，当时整个农村排放没有一个比较明确的标准，只能够参照城镇污水处理厂的排放标准进行要求，还有福建省自己的村镇生活指南相关地方要求来设定一个标准。在这个过程中，考虑到这个项目的特点跟城市污水不同，不仅仅考虑出水指标，非常关键的是对运营进行考核，因此设计了一套涵盖全部内容的考核范围。污水处理厂出水水质均应符合《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB18918-2002)一级B标准和《福建省乡镇生活污水处理技术指南》相关要求。根据运营维护内容结合农村污水治理特点，本项目设计了基本涵盖农村污水处理全部内容的考核指标，在污水收集—管网维护—设备管理—人员管理—运行管理—出水水质的过程中对农村污水处理的全流程绩效考核。运营考核指标包括污水收集率、人员情况、运行管理、管网管理、水质管理、设备管理、安全管理、设备管理等等。

三、项目体量小。在整体项目体量小的问题上，陈盛建议，将工程量小、分布散的项目捆绑打包，降低前期的交易成本，提高项目市场影响度和规模效应。

四、跨区域行政协调问题。当时财政部选取这个项目作为推广项目，也是因为这个项目充分考虑到跨区域行政协调单位，在协调过程中形成了一套有效的跨区域协调联动机制，中间有重大事项的时候，由龙岩市住建局进行协调，其他情况下由出资人代表进行协调。

陈盛介绍，2016~2018年，福建省总共推出了32个农村污水工程包项目，都是采用PPP模式进行运作，很多是跨县市区。 2017年，福建省政府明确要求福建省所有的农村污水以及生活垃圾项目必须强制采用PPP模式，2016年、2017年是福建省农村污水PPP项目爆发大年，包括桑德、国祯环保、首创等知名企业在福建有很多落地项目。2018年实际上是一个农村污水的收官年，但还有50亿的市场有待于大家的开发和投资。

项目亮点

该项目实施之后，有许多值得借鉴的地方，产生了良好的示范效应。

亮点一、创新交易结构设计

统一招商、捆绑实施，有利于降低交易成本，发挥规模效益，破除行业垄断。创新回报机制，合理分担风险，将建设运营成本拆分为固定成本与可变成本，建设成本和固定运营成本由社会资本承担，可变运营成本由社会资本承担，合理分担双方风险。

编辑：徐冰冰