丁伯康：最严规范PPP文件出台，预示理性发展阶段不远

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 》被业内称为史上最严的PPP规范文件，预示着我国PPP的发展在经历了四年的面上推广以后，即将迎来规范的大潮，从而一改目前全国各地盲目和无序推进PPP模式的状态，助推中国PPP步入理性发展的阶段。 

近日，财政部颁发了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知 》。文件对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制、未按规定开展“两个论证”、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开等的项目，将采取严格手段进行核查和清理，以防止PPP项目的异化和泛化。

这份被业内称为史上最严的PPP规范文件，预示着我国PPP的发展在经历了四年的面上推广以后，即将迎来规范的大潮，从而一改目前全国各地盲目和无序推进PPP模式的状态，助推中国PPP步入理性发展的阶段。它的发布，恰巧赶在了我国运动式推进PPP就要进入第五个年头的时候，因此也许有它特别的意义。这无疑是对当前已经火热的国内PPP市场浇上一盆凉水，同时也给未来PPP的理性发展起到了规范和引导作用。

结合对文件的学习，本人认为，文件对我国PPP工作的影响是积极的，它无疑对地方政府规范开展好PPP工作，是一个长期利好。因为PPP模式的运用，确实需要从项目本身的适用性抓起。只有项目满足了符合物有所值的理念和符合做真实的PPP的要求，那么做PPP项目才有意义。但是，对于当前已经有些偏离了正常轨道的我国PPP市场而言，仅仅靠一两个文件来规范和监管，显然是不够的。包括这个文件，可能实际产生的效果也说不定差强人意。这主要是对已经入库并已进入实际操作阶段的PPP项目来讲，下步何去何从，在没有找到完善的解决方案之前，无论从政府方还是社会资本方，也无论从经济层面还是法治层面，包括这对政府公信力，可能都会带来不可低估的影响和损失。因此文件的后续效果还需要等待和评估。但有一点可以肯定的是，实现我国PPP从规范管理到理性发展，已经成为必然。这个文件的发布还只是刚刚露出的冰山一角。

众所周知，要实现我国PPP的持续健康发展，从项目层面进行严格和规范管理固然需要，但是与彻底解决对PPP参与各方的动机约束和行为管理问题，解决PPP的顶层设计缺陷与规范发展问题，才是最迫切和最重要的。那才是根本，才是冰山的全部。

过去的四年，我国各级政府部门和相关机构，为了有效利用PPP模式促进城乡建设和发展，付出了极大的努力。各级政府部门围绕推广和运用PPP模式，做了大量卓有成效的工作，从立法研究、政策制定、知识普及、操作指导以及项目落地等方面，取得了不少成绩。我国经过不到四年的时间，在PPP项目、入库数量、投资规模、覆盖范围等方面，都创造出了惊人的业绩。根据财政部全国PPP综合信息平台项目库显示，截至2017年9月30日，全国各地区入库PPP项目已经达到14220个，投资额总计约17.8万亿。可以说PPP模式在中国发展的速度和规模，大部分已经超出了地方政府财政支付能力能够承受的合理范围，当然它也超出了人们的正常预期。这不仅包含它的规模和数量，也包括推进的速度、质量和问题。但是，也正如财政部副部长史耀斌年初在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上指出的那样，PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战，所以我们不能掉以轻心，更加不能避而不见这几年由于推进PPP过急、过火，已经带来的问题。

谁都不可否认，PPP模式在城市基础设施和公共服务领域的运用，对促进传统政府投融资理念转变和投融资模式创新，发挥了巨大的作用。但是，在这一轮PPP的快速发展中所出现的不同程度的乱象和缺憾，如变相包装，伪PPP项目充斥市场；设置壁垒，隐形阻击民营资本进入；浪费资源，重复建设项目库、机构库和专家库；漠视政策，违规提供担保承诺回购；各取所需，以赌的心态盲目融资跑马圈地；政企合谋，躲避正常公开招标和采购程序；无序竞争，恶意低价中标搞乱作业市场；误导舆论，过度神化泛化PPP模式；鱼龙混杂，量大质劣咨询埋下许多隐患；资源错配，政府资金使用效率降低；地方保护，兽医游医劣币驱逐良币；变相捞钱，授资格排名次抄袭赚钱等。这些现象如果不尽快制止和遏制，就一定会把中国的PPP推向歧路末端。

但是近几年，地方政府的领导俨然已把利用PPP模式作为早出政绩、摆脱融资困境、解决资金来源的“救命稻草”。随着PPP项目的陆续落地，政府债务规模增加、融资成本上升，地方政府的偿债风险也逐渐暴露出来。这些行为，不仅与党的十九大精神——要求下一步尽快提振实体经济，严控金融风险是不符合的，同时对正常推进新型城镇化建设、促进地方政府投融资平台的转型发展，也带来了不少的干扰。因此这些问题和影响都是需要我们重新评估的。

要促进我国PPP市场逐步在面上推广中规范实施，并尽快回归到理性发展的阶段，就需要我们从多角度、多方面，研究和解决好当前PPP发展中的困难和问题。而实现我国PPP的健康有序发展，需要通过制定和实施一整套与PPP模式相关的政策，采取相应的措施，需要上下结合、部门配合，通过采取一系列的政策组合拳和管理新举措，才能从根本上解决问题。

推出PPP理性发展的政策组合拳，首先要重视PPP政策的“三性”特征建设，提高PPP政策制定和政策实施的系统性和科学性。其次要重视和加快PPP的立法工作，切忌和稀泥，从根本上协调好各方关系和解决好多边矛盾。第三要从金融政策、融资渠道、风险防控和完善监管等方面，加强金融对PPP的支持。第四要加强信用体系建设，建立与PPP相关各方的信用监督与约束机制。第五，要出台规范PPP市场环境的政策，加大行业监督和对违法违规者的惩处力度。此外，加强对PPP正确宣传和舆论引导，促进PPP长期健康发展。

本文作者：

丁伯康博士   国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、中国现代集团总裁兼现代研究院院长

编辑：徐冰冰