中国火电厂大气污染物控制政策全辨析

政策和制度是环境管理的重要工具，但二者并没有统一的定义和使用上的严格限制，也不存在哪一个大、哪一个小的问题。当一种政策上升到法律层面且具有相对固定的、规范化要求时，可以理解为是一种制度。在政策的指导下可以制订制度，而为了完善制度也可以根据需要出台政策。如“谁污染谁治理”被称为是中国环境管理上的“三大政策”之一。根据这个政策，在法律中规定了对排污企业强制执行的污染物排放标准制度。但当火电厂排放标准不断趋严，给已经满足了行政许可的老电力企业造成新的经济负担时，国家会通过出台脱硫电价政策补偿给企业。因此，制度和政策有时可以通用、混用，为减少歧义，本文所指的制度或政策无特别说明时可以互换、混用。当前，中国对大气污染物控制的政策和制度，有污染物总量控制、排放标准、部分地区实施的排污许可证管理、环境影响评价、环保综合规划及单项规划、环保限期治理、排污收费等。而且，排污权有偿使用、排污权交易、环境税等政策工具也在试行、研究或者制订之中。在众多的环保政策制度中，有些在理论上不明确、实践效果差;有些单纯从一种理论上可以得到解释，从国外的实践中也可得到证明，但当多种政策并行于一种环境问题时，或者使用条件不具备时，就会出现交叉、打架的现象。政策制度间的不协调、不配套、不仅没有达到应有的环境保护效果，而且极大增加了行政成本和企业成本。主要污染物总量控制、排放标准及排污许可证制度对于火电厂的环境管理来说影响重大，本文进行简要分析，提出相关建议。

对主要大气污染物总量控制制度的基本看法

我国实行的主要大气污染物排放总量控制制度总体上来说是失当的，因为理论上站不住，实践上不可能做好也没有做好。理论上不支持是基于三个方面，一是因为排放总量的变化与环境质量的改善是非线性关系，即几乎所有的污染物(如二氧化硫、氮氧化物、烟尘、COD等)对环境质量的影响与区域、气象、大气和水环境等要素相关，也与污染源的位置和排放方式(如低源、面源、高架源等)有关，而污染物总量由权力机构制定一个消减目标来自上而下的分配体现不出非线性关系，所以即使总量减排了环境质量却得不到改善甚至恶化的情况是会发生的，“十一五”二氧化硫的总量减排就说明了这一点。“十一五”期间全国二氧化硫减排10%的任务是完成了，但却是由电力一家减排20%以上的任务，完成了全国的任务。

由于电力排放和扩散的特点，根据科学测算同样的大气污染物排放量，电力排放对环境影响要小得多。换句话说，除了电力以外的部分，二氧化硫还是增加的，而且越没有污染控制设施的散煤，由于总量控制对他们效力不大，二氧化硫排放越多，对环境质量的影响越大。二是总量控制是粗放式管理方式，如是以年排放为考核单位时间太长反馈太迟，再如通过层层分解，而不是由环境质量需要来决定总量等等，与精细化、精确化的污染控制要求格格不入。三是环境污染是众多不同源、不同污染物共同造成的结果，而排放标准就是对污染源或者某种工艺的不同特性来确定污染物种类和数量(最高限值)的，比主要污染物总量控制涉及的污染物种类多得多。且“主要污染物”与“次要污染物”对不同的地区、不同的污染源而言显然是不同的，且“主要”与“次要”也是相对的，有时是可以相互转化的，如某一地区某一时间二氧化硫是主要污染物，而另一地区氮氧化物是主要的，而有些地方建筑扬尘却是主要的，把某种污染物确定为全国统一的主要污染物不是太粗放了吗?因此，污染物治理的思路是全面控制、综合防治，因地制宜，而不是表面上的抓“主”放“次”，更不能在全国层面上抓主要污染物控制。我国环境污染的问题呈现出的“摁下一个葫芦起了多个瓢”的窘境及严重雾霾给出的深刻教训必须牢牢汲取。在具体管理上还有如下问题：

从环保管理看，总量控制与排放标准并行是行政许可重复和监管重复。目前的做法是，总量控制和排放标准对企业属于平行管理，由一个环保机构的不同部门对同一种污染物进行不同的要求，这既不符合科学管理的要求，也不符合行政许可法的要求(同一事项不能有多个行政许可)。也许有人会说总量控制是以年排放为单位的要求，与浓度控制要求不同，但实际上，浓度控制(小时浓度、日均浓度)是用监测仪器(在线或者手工监测)作为监管的手段，浓度值的高低可以直接判断是否达标，浓度值也是可以换算成年排放量的。而年排放总量的监管是以年为单位的监管，是到次年初核算才能说是否完成了任务，这种管理与浓度的实时控制相比要粗放得多。另外，如果排放总量也要求实时控制的话，也就与浓度控制无异。所以，不论从行政许可看，还是从监管看，排放标准(浓度)的管理都是可以达到总量控制效果的。

从发挥的环境管理作用看，排放标准控制也完全可以达到总量控制的作用。有人说，总量控制的作用是解决所有污染源都达到了浓度控制要求但环境质量仍然超标的问题。这实际上是伪命题，因为《环境保护法》及《大气污染防治法》早就明文规定，排放标准是依据环境质量标准、技术、经济条件三个要素来制定的，退一步说如果真的发生了排放达标而环境质量超标的情况，实际上解决问题的方式可以通过加严排放标准的方法达到总量控制的目的。但是年排放量控制的要求却达不到浓度控制的要求。

以火电厂大气污染物控制为例，如果燃煤电厂全部达到《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)普通标准要求，则对应二氧化硫、氮氧化物、烟尘的年排放量分别为367万吨、182万吨、55万吨(注：上述值是达标情况下的最高排放量，实际上发电企业排放浓度比限值低得多，否则会瞬时或小时超标)。如还需在达标排放的基础上再降低污染物排放，仍可通过继续修订排放标准实现。而“十二五”节能减排规划中分配电力二氧化硫、氮氧化物的总量指标分别为800万吨、750万吨。虽然我认为现阶段我国结构性污染十分严重的情况下对现有燃煤电厂实施超低排放对改善环境质量的作用微乎其微，且边际成本过高，远超社会平均污染治理成本，从技术上、煤质上、监测上、监管上都难以实现稳定超低排放达标。但是，根据国家发展改革委、国家环保部、国家能源局三部委联合印发的《煤电节能减排升级与改造行动计划》中对燃煤电厂烟尘、二氧化硫、氮氧化物三项污染物要求来看，年排放之和将不超过200万吨，比总量控制要求要严得多。

从总量分配和考核的方式看，造成管理资源的严重浪费。全国自上而下的总量控制及其分配方式实际上是属于行政干预下的总量，并不是自下而上通过环境质量来测算的科学的总量，所以总量分配的方式与改善质量无必然联系，即与法律规定的“环境质量由地方政府负责”的原则相矛盾，也与建立以环境空气质量改善为核心的管理体系的本质要求相矛盾。由于是行政分配总量和考核总量，在分配总量、核定总量时人为因素太多，更易弄虚作假和数字减排，但环境质量并未相应改善。

每年的总量核定浪费了很多行政资源，同时花费了企业巨大的精力。以燃煤电厂为例，总量核定脱硫效率目前仍最高在90%左右(前几年在80~85%)，而多数燃煤电厂按达标排放要求脱硫效率要超过95%。

总量控制作为排污权交易的基础在我国已经不复存在。美国在上世纪末实施的总量控制手段主要是用于排污权交易的，尤其是在部分电厂没有脱硫装置时，排污权交易能够实现污染物减排成本最小化，如美国目前仍然还有近30%的电厂未安装脱硫设施。但是，我国燃煤电厂已全部加装脱硫装置，加之排放标准已经是世界最严，排污权交易的空间已经不存在了，已无法实现成本最小化的目的，实施排污权交易仅是口号而已。

对火电厂大气污染物排放标准的看法

排放标准是我国一项行之有效的处于基础地位和具有核心性质环境保护制度，也是世界各国通行而有效的做法。对于常规污染的控制(如二氧化硫、氮氧化物、烟尘)，世界发达国家和地区对排放标准的制、修订主要是根据技术和经济条件来制定，而发展阶段不同所采用的技术经济条件的尺度也不同。从有利于环境的角度，现在均采用先进的最佳可行技术(BAT)来制定排放标准。而我国比起BAT原则要求还要严格，因为不仅要考虑技术经济条件，而且要考虑环境质量标准。因此，我国的排放标准可以作为并应该作为以改善环境质量为目的的主要环保管理手段。排放标准的总体严格对于当前严重环境污染的状况来说是需要的，但过度的严格，如全面超低排放的要求会欲速则不达，而且失去了基本的科学性。

当前排放标准也存在一些问题

排放标准的法律性质并不明确。排放标准是典型的强制性法规要求，世界各国基本上是称为法律或者法规，对企业排放要求在规定明确细致且由法律颁布，如美国的《清洁空气法》有几百页之多。而我国却将排放限值要求称为“标准”授权环境保护行政主管部门颁布。这样的做法，一是与排放标准的法律强制性要求的地位不符;二是与制订要求的要素不符，如经济性和技术性不是环保行政主管部门来决定的;三是与世界贸易组织(WTO)的要求不符。WTO规定的标准虽然有强制性技术法规和推荐性标准之分，但是这些都是对“产品”本身而言的，而排放标准并不是针对“产品”本身，而是针对产品生产过程中的污染物排放行为进行限制的，我国是签订了WTO贸易技术壁垒协议的，所以不应该将排放限制要求称为“标准”并将其纳入技术标准的范畴，且不应由环保行政主管部门单独制订颁布。

目前，我国大气污染物排放国家标准过严，而且规定相对简单，基本上没有给地方实施自身要求留下空间，所以如果地方要制定严于国家的排放标准，只能对某些特定行业(如电力)制定以超低为特点的标准，这是不科学的，从全社会角度看也是不合算的。而且由于标准过严难以实施也加大了执法难度，形成大面积超标排放。虽然从实际来看，超标排放是我国环境污染的根本原因，但是标准如果不合理的话，超标排放也就难以客观反映环境污染和环境管理的效果。

排放标准规定中有不细致不合理之处，造成达标考核方式混乱。《火电厂大气污染物排放标准》没有明确火电厂大气污染物的达标考核的形式。实际考核中，有的地方政府按小时均值考核，也有的按4小时均值、或日均值、或周均值考核。2014年3月，国家发展改革委、环境保护部印发了《燃煤发电机组环保电价与环保设施运行监管办法》(发改价格[2014]536号)，该文件变相明确了按照浓度小时均值判断是否达标排放，是否享受环保电价和接受处罚等。按小时考核形式要求远严于按日、月均值考核形式。如美国排放标准以30天的滚动平均值来考核，煤矸石机组则是以12个月的滚动平均值进行考核;欧盟按月均值考核，同时规定小时均值不应超标准200%，日均值不超110%。另外，对排放限值要求使用很不严谨，甚至一些正规文件中也提出燃煤排放标准要达到燃机排放限值，完全没有考虑二者的工艺特性和排放特性，将差别很大的烟气含氧量条件下的限值数据直接用于宽严对比(用于折算的燃煤锅炉、燃天然气的燃机排放的空气过剩系数分别为1.4和3.5)，使谬种流传，科学性丧失殆尽!事实上，天然气燃机技术条件及国家天然气强制性标准(GB17820—2012)中对天然气中颗粒物及硫含量都有规定，如按《天然气》标准规定，作为燃料的天然气总硫(以硫计)不超过200毫克/立方米(二类气)，而固体颗粒物提出不影响天然气的输送和使用。对于天然气燃机来说，烟气中排放的微粒的主要来源是管路中微量的腐蚀产物。由于燃机不装除尘及脱硫装置，烟尘及二氧化硫对空气质量的影响很小，因此，规定燃机烟尘及二氧化硫的排放限值无实际意义，如欧盟排放标准就无限值规定。

排放标准缺乏给予特殊情况下的豁免机制和弹性规定。对国计民生影响重大的电力行业而言，其排放的常规污染物应当在特殊的条件下给予特殊的要求，这也是世界通行做法。给予企业因承担社会责任、出于公益目的，或遇特大自然灾害和危机时刻，或因无法改变的外部环境如煤质发生重大变化而超标排放污染物情况的豁免原则和弹性机制。如欧盟在大型燃烧装置排放限值的执行中实施弹性机制，规定“环保设施一年内因特殊状况累计可以停运120小时”等。

虽然排放标准存在上述问题，但这些问题都是可以解决的，不能因为存在一些问题来否定它在污染控制中的基础与核心作用，或者为了寻找另一种权力而另起炉灶。

对排污许可证制度的看法

从字面上或者表面上看，排污许可证并不是环保管理的一种内在实质要求，而只是管理手段的外在表现形式，即环境保护主管部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证。正如正常的企业要有营业执照、合法夫妻要有结婚证一样，只要各种内在的要求都达到了，“领证”不过是走一下程序。但事实绝非这样简单。既然在环境管理上已经有了排放标准、总量控制、排污收费等多重制度，为何将排污许可证作为一种独立的法定要求的制度，这是因为排污许可证制度有着其他环境管理制度不能替代的内在的要求。

2014年11月27日，环保部在其官方网站上发布了《排污许可证管理暂行办法》的征求意见稿，向社会广泛征求意见。从网上的大量议论不难发现，征求意见过程引发了大量的争议，甚至有人建议应该回炉重新制定。排污许可证是我国《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等法律吸取了外国环境立法的成功经验而做出的明确规定。排污许可证制度的实施，是对以往分散式、分权式环境管理向集中式环境管理思路的重大调整，是形似依法管理、实则是人治管理走到实质上依法管理的重大调整，是貌似科学管理、实则是盲目管理走向科学管理的调整。科学设置的排污许可证管理可以使一些非科学的内容露出原形。

“十五”以来，全国环保佳绩不断，但是环境质量却没有相应改善。原因在于，分散式管理都是以“数量”或者以“过程目标”为基础，而不是以“质量”或者“根本目标”为基础，大量的为了改善环境质量的手段如污染物总量控制、污染物治理计划已经确定就与环境质量脱钩，为了完成“数字”上的任务，促使数据造假，这已成了公开的秘密。这些就是火电厂一家完成了全国二氧化硫排减任务，但是全国环境质量并未改善反而加重的原因。排污许可证之所以不仅仅是凭证而是一种独立的制度，是因为不同制度针对的环境问题不同，对同一环境问题当多个制度并行时会造成行政管理混乱企业管理成本提高，因此，排污许可证不能将各种制度要求像算术加法一样机械重叠在一起，而是有利于将各种环境管理要求有针对性地有机结合、优势互补，以实现排污管理与环境质量挂钩的有效手段。环保部《排污许可证管理暂行办法》征求意见之初就引起很大的反响，就是机械地将现有制度叠加所造成。之所以在过去没有引起更多人的注意，是因为管理分散在各个部门和机构，将其集中在一起时，制度之间的很多缺陷原形毕露。

排污许可证要能够发挥作用，就必须是作为衡量企业(或法人)是否依法运行和控制污染物的唯一法定要求。它是以排放标准要求为主体，并将排放标准没有包含但是又必须依法要求的内容进行综合、集中的体现，即是政府对企业污染排放监管上的权力清单、责任清单、负面清单的综合体现，是企业应依法遵守排污要求的集成。要达到这样的目的，排污许可证绝不只是“一个证书”来挂在墙上，而应是一个标准化的环保“许可书”，企业只要以“许可书”上载明的要求来进行污染控制，不需要再查阅其他环保要求，避免法律依据的模糊性。排污许可证规定外的所有活动，企业可“法无禁止皆可为”。需要注意的是，排污许可证需要载明污染物排放口位置、污染物种类、浓度要求(不应是总量)等，更需要载明具体是由哪个环保行政主管部门对企业监管，但是对于具体过程、工艺、设备等由企业自行选择的事项不应予以规定。

综合建议

取消总量控制与排放标准的并行管理方式，以排放标准统领排污管理，将总量控制可能存在的优点(除过排放权交易要用到外，我还没有发现有什么优点)，集成到排放标准的管理上，或者环保规划的制订上，千万不要再做将指标层层分配到地区和企业的事情了。

建议《大气污染防治法》修订中不再涉及总量控制条款。我认为不论从目的来看，还是制定的程序来看，还是从法律体系来看，《大气污染防治法》与《环境保护法》是同位法，《环境保护法》并不指导《大气污染防治法》，因此，《环境保护法》的总量控制并不一定要执行，当然应尽量避免矛盾。而且，现行的《大气污染防治法》、《水污染防治法》并没有作废，而新的《大气污染防治法》颁布的话，根据《立法法》的原则应当是专项法为先。更为重要的是我们不能将已经知道不科学的东西再大行其道。

如确在某封闭性、区域性的体系中，例如一个湖泊进行污染物总量控制时，也必须在是环境质量评价的基础上进行总量测算和总量控制，然后可以通过排放标准或者规划加以实施，当然也可以将总量指标分配到企业，但这已经不是现在意义上的总量控制了。无论如何，我们不能人为自上而下“拍”一个总量，然后层层分解直至企业。

按照依法治国要求，全面回归以排放标准为基础和核心手段进行环境管理的国际通行做法，同时排放标准的制修订工作、程序等应进一步完善，提高标准制订的合法性、权威性、全面性。建议由环保主管部门牵头，联合宏观调控、经济协调、行业主管、科技主管等部门进行修订，且与技术监督部门脱离。根据我国法规体系的要求，排放标准以国务院颁布能更好体现国家环境、经济、技术条件相协调的法律原则，实际上2012年以PM2.5进入环境质量标准为特征的《环境空气质量标准》修订就是由国务院常务会通过后颁布的，而近些年由国务院颁布了大量有关污染控制要求的文件如大气“国十条”，充分说明了解决重大环保问题是需要由国务院来统领的，作为基础和核心的排放限值的法规要求，由国务院颁布也是合情、合理、合法的。

建议将排放标准回归到以国家标准为最低限值要求的标准层阶，给予地方以当地环境质量要求制定地方排放标准充分的空间。对排放标准实施过程中存在的问题，如考核形式、豁免要求等参考国外排放标准的通行做法进行明确规定。实际上即便是日本这样高度重视环境保护的国家，其烟尘排放标准的限值还是每立方米100毫克，而我国已经是每立方米30毫克(特别排放限值是每立方米20毫克、超低排放要求是每立方米10毫克、一些地方政府的要求是每立方米5毫克)。由于我国环保法律规定的地方人民政府对环境质量负责的要求没有变也不应当改变，地方政府会根据各自的要求制定更合适的标准。

以排放标准为核心执行排污许可证制度，将排污许可证打造成政府对企业污染排放监管上权力清单、责任清单、负面清单综合体，明确具体的、唯一的监管机构名称。

(作者王志轩系中国电力企业联合会秘书长)

编辑： 张伟