日本环境投资机制及其启示

任勇
2002年7月15日 《科学决策》

　　摘要：在环境保护政策、投资和技术三要素之间的辩证关系上，日本的模式是：高标准的政策和严格的实施，使得企业不采取污染防治措施的成本高于采取措施的成本，从而迫使企业进行大量的环境投资；另一方面，政府在大量投资环境基础设施建设的同时，建立了面向企业的资金援助机制；由此，创造了对环境技术与设备的市场需求，激发了日本环境技术的大力开发和环保产业的蓬勃发展；这样，在解决环境问题的过程中，强劲的环境投资并未对国民经济造成暂时的不利影响，相反促进了社会经济的可持续发展。
　　日本的这一模式，一方面给我们提供了不少有价值的信息，同时，有些经验值得借鉴和学习。

启示与建议

1.关于投资结构(详见附件中的第1、2、3、部分)

　　在日本的环境投资使用结构中，有一点需要中国及早引起注意，就是日本中央政府环境预算的80％多、地方政府的90％多都投入到了污水、垃圾和噪音处理等环境污染防治的基础设施建设之中，其中仅污水处理就高达60～70％，大约是大气污染防治费用的5～7倍。这意味着真正昂贵的倒不是产业公害的防治，而是城市生活型环境问题。在费用负担上，日本的做法是前者由企业自我负担，后者基本上是由政府、主要是地方政府包办。
　　这就是说，其一，在环保上，我国真正需要花大钱的时候才刚刚开始或者说还没到。中国城市化的水平虽然不高，城市化的速度近年来却迅猛，中国城市基础设施建设落后与人口基数大等因素，已经并将继续使废水和垃圾等城市生活环境问题恶化的速度和程度更为猛烈。近两年来，上海、北京等一些大城市已开始下大力气解决这些问题，但许多城市依然未将其列入重要的议事日程之中。其二，中国在较低的发展阶段遇到了发达国家逐步遇到和解决的诸多环境问题，中国的政府没有财政实力去效仿日本的政府包办环境基础设施建设的模式。而且，这种模式也未必是最佳模式。即使在日本，目前也已开始反省和评价这一投资模式的弊端，倡导一些诸如PFI(私人投资动机，Private　Finance　lnitiative)和一种新的PPP(公共部门与私人部门的伙伴关系(PPP，Public-and-Private　PartnershiP)等概念和模式。这些概念的内涵，尚在发展之中。但简单地讲，有两条值得学习和应用，一是鼓励私人部门(企业)投资公共环境设施建设，二是公共部门的环境基础设施建设与管理应该市场化。
　　因此，对中国而言，应借鉴日本环境投资结构模式的教训，创造一种私人部门投资和政府投资并举的环境基础设施建设与管理的模式。其中的关键是建立一种市场机制，即通过政策调节，如政府补贴、税收优惠或免税、证券上市优惠、征收用户使用费等经济手段，使得环境基础设施建设的投资者有利可图的话，私人企业包括外国企业必然会将资金投向该领域。中国能在改革开放初期，通过优惠政策吸引外资和国内私人资本搞活搞好了经济，环境基础设施建设领域未尝不可形成新的改革开方领域。这些方面，非常值得我们仔细深入地研究。

2.关于环境投资的经济影响（详见附件中的4.2部分）

　　环境投资对短期经济发展具有正反两个方面的影响，一方面，环境投资会削弱生产资本的投资强度和积累，提高生产成本，从而影响社会需求；但另一方面，环境投资创造了新的产业和就业机会，对技术革新提供刺激，从而提高社会需求，对经济发展产生积极效果。日本的经验和OECD的研究都表明，环境投资对国民经济的短期影响是中性的或很小。对于这一点，决策者和企业界应该有一个明确的认识，在环境与经济利益发生冲突时，不必顾虑环境投资会对宏观经济发展产生较大的不利影响。而且，特别是对环境投资促进环保产业发展和激发产业技术革新等方面，应给予高度的重视。目前，日本污染防治设备制造产值大约是其环境总投资的15％，占GNP和工业增加值的0.3％和0.8％。如果考虑环境服务行业的产值、环境制度给产业技术革新所带来的激励效应、以及环境保护领域所创造的就业机会和由这些方面引起的社会需求的扩大等方面的效应的话，环境投资的财务产投比肯定要比人们通常的判断要合理的多，更不用说其巨大的环境效益。1998年，我国将环境建设作为带动经济增长的重点领域之一的决策是具有远见卓识的，但关键是要制定相应的配套政策，特别是财政金融措施，使之落到实处。在东部沿海发达城市，应该说目前已基本具备实力将环境投资提高到1.5-2％的国际水平或更高。这样，一方面可以较彻底地解决当地的环境问题；另一方面，可以及早地培养和发展当地的环保产业，争取形成中国环保产业的龙头，在带动当地经济发展的同时，又可以减小中国环保产业市场被国外资本冲击的风险。 当然，根据日本的经验，大量的污染防治投资对诸如发电、钢铁等个别行业的短期经济影响还是很显著的。国家应在两方面给予保护，一是确保环境政策对所有工业行业和企业具有同样的约束力，使他们共同面临由环境投资所带来的经济风险，保证政策对市场竞争力影响的公平性。二是，对于那些经济风险较大的行业，在财政和金融政策上应给予一定的优惠，甚至通过对产品价格和市场份额等方面进行适当地干预，保护这些行业在市场上的竞争力。

3.制度机制与投资力度（详见附件中的第4.1及第6部分）

　　除了公害运动、经济实力及环境意识等因素外，促使日本企业大量进行污染防治投资的动力是环境制度对企业所产生的成本选择机制，即企业不投资的成本高于投资的成本。日本企业环境投资的这一制度机制正是中国所缺乏的，中国的环境标准及其它环境制度在技术经济上也许是适合的，但相对污染问题的严重性而言，刚性显得不足，即制度本身对企业投资的压力就可能不足；同时，制度又未被严格实施，软化了制度本应有的刚性，进一步削弱了企业投资的压力。所以，在经营状况不好或交了排污费的情况下，企业的环境投资经常处于或有或无，或可多可少的状态。另一方面，现有的技改环保配套资金政策、“三同时”中环保配套资金制度以及排污费返还制度等三项主要的环境投资政策没有被严格执行，造成约一半多的资金潜力没有被利用。
　　因此，中国要提高企业自主的投资力度和增加投资总量，必须首先提高相关环境制度的标准，增加制度的约束力和企业违反制度的风险。在中国，这种风险既包括市场意义的经济成本，也应包括社会风险和政治风险。同时，严格实施现行的环境政策，可能是在现有经济实力下充分利用已有的资金潜力，提高投资总量的捷径。
　　从理论上讲，若政策的制定者和政策的实施者是同一个组织的话，政策的实施效果经常会不尽人意。其原因有二，其一，政策的制定通常是较封闭的，缺乏其它相关部门和社会相关利益团体及成员的参与，政策的社会共识基础较弱；而且，一般也缺乏政策实施的有效监督。其二，当遇到与自己部门利益相抵触的时候，政策制定者兼实施者往往会优先考虑自己部门的利益。例如，当经济管理部门在实施技改环保配套资金政策时，很难保证时刻都想着环保的需要。同样，当环保部门掌握排污费的支配权时，有时难免会在留给自己进行能力建设与返还企业的比例上出现倾斜。所以，从理论上讲，应该使政策制定者和实施者以及监督者分离，这样才能从体制上保证投资政策的有效实施。

4.关于污染防治投资的援助机制（详见附件中的第5部分）

　　日本政府对企业污染防治投资的援助机制，很值得我们借鉴和学习。其机制设计的目标很明确，就是通过专门的金融机构，来解决企业在污染防治投资上的资金困难。而企业、特别是中小企业的资金短缺正是我国产业污染防治的瓶颈。从70年代中期的投资高峰到80年代末，日本中央政府所属金融机构给企业提供的低息贷款，占到企业污染防治投资的30～40％。对解决企业的资金困难发挥了非常重要的作用。粗略估算，仅日本环境事业团，在对中小企业资金援助上的这一比例，就曾经高达50％以上。在这种机制中，政府在筹集部分社会公共资金作为向企业融资的资本之后，政府的成本就是一般的管理费用和贴息资金，这部分成本大约占到日本中央年环境预算的3％左右，这与其给企业所解决的资金份额相比，是成本有效的。
　　设想如果中国建立类似的污染防治资金援助机制的话。其本金一方面可以融资一部分政府和社会的公共资金；另一方面，可以将现有政策性的污染防治资金，如排污费、技改和“三同时”制度中的环保配套资金等纳入其中；同时吸收一些国外的赠款和贷款。这样一来，预期可以充分利用现有的资金潜力，提高资金的使用效率，缓解企业污染防治资金的短缺问题。因为如果现有多渠道的污染防治资金一旦集中起来统一管理的话，就可以避免现在多部门管理，因部门利益和缺乏有效监督所造成的实际投资与政策要求差距很大的现象，这就是理论上所倡导的政策制定与政策实施适当分离的管理优势。对于日本的这一资金援助机制与中国的借鉴意义很值得进一步开展深入地研究。

附件：

进一步的分析

1.日本环境投资的主体结构

　　日本环境投资的主体分为中央政府及其附属的金融机构、地方政府和企业。政府负责环境基础设施建设的投资；企业除了负担企业内部的污染防治投资外，还要部分承担相关的公共污染控制设施的建设费用；中央政府附属的金融机构负责对企业和部分环境基础设施建设提供资金支持。
　　(1)日本绝大多数环境基础设施建设是由地方政府实施和管理的，大部分投资也来自地方政府。在1991年的环境基础设施建设投资中，地方政府约占到60％以上，其中，地方政府自有资金约占20％左右，中央政府提供的贷款占20～30％，向私人银行或商业性金融机构贷款20～30％左右。中央政府基本不直接建设和管理环境基础设施项目，但提供约30％左右的补助金。除了一般的财政预算来源外，中央政府的补助金和地方政府的资金筹集，主要是靠发放国债和地方债券来解决。
　　(2)有关企业的污染防治费用，基本上全部由企业自我负担，较好地体现了污染者负担的原则。在1991年的企业污染防治投资中，71％是企业的自有资金和企业向商业银行的贷款，28％是中央政府附属的金融机构和地方政府提供的优惠贷款，此外，地方政府提供约1％的补助。
　　另外，根据1971年颁布的《关于企业负担公共污染控制项目成本的法律》规定，对于由中央政府和地方政府建设的、与企业有直接关系的那些公共污染防治项目，相关企业必须负担部分建设成本。在1992年3月为止的99个相关建设项目中，企业负担了46.9％的费用。
　　(3)在日本的整个环境投资中，政府投资是主体，1991年占到87％，企业投资仅为12％左右。这一状况与日本产业污染的基本解决和投资方向的变化有直接关系。

2.日本环境投资的使用结构

　　日本在基本解决了产业污染问题之后，环境管理的重点领域转向了城市生活型环境问题和全球环境问题。政府的环境投资方向也发生了很大的变化，主要集中在环境基础设施的建设上。90年代以来，中央政府环境预算的83％用于环境基础设施建设，11％用于主要包括国家公园、准国家公园及一般生活区公园的建设和海岸、港口及文物古迹等地的自然环境保护。在环境基础设施建设投资中，污水处理占到70％左右，其次为噪声防治、生活垃圾处理和农村下水管网建设，大致各占8％左右。
　　在地方政府的环境投资中，基础设施建设的投资比例更高，达到90％多，而且总投资的70％多用于污水处理，生活垃圾的处理占到12-18％。总体上，环境基础设施建设的投资是大气污染防治投资的7倍左右，或更多；其中，仅污水处理费用就是大气污染防治的5倍左右。

3.日本环境投资总量

　　目前，在日本尚难找到有关环境投资总量的官方统计资料和较系统的研究成果。从日本环境投资的主体结构和资金使用结构看，估计日本近年来的环境投资占GNP的比例大约在1.5～2％左右，或者更高。世界银行1994年的研究报告估计，当时仅污染防治基础设施如污水处理、人粪尿处理、固废处理、公园、绿色缓冲带及噪声防治等设施的建设、运行和维护的投资就大约占到GNP的2％左右。另据资料，80年代初，日本用于污染治理的投资占同期GNP的1.3％。
　　3.1 中央政府环境预算
　　(1)自从日本开始全面防治产业污染以来，中央政府的环境预算逐渐大幅度地上升。
　　(2)大量的政府环境投资并不是在产业公害防治的高峰时期(70年代中期)，而是城市生活环境问题时期(80年代以后)，特别是环境基本计划颁布之后(94年)。这是因为产业公害，特别是大气污染防治的费用由企业自我负担，而解决城市环境问题的根本措施--城市环境基础设施建设的费用，基本上全由政府负担。80年代以后，日本中央政府的环境预算较70年代翻了一番还多，占整个中央政府财政预算的1～1.5％；到环境基本计划颁布后，环境预算又翻了近一番，占同年中央财政预算和GNP的3.6％和0.56％。
　　3.2 企业的污染防治投资
　　3.2.1 投资总量及行业结构
　　日本企业的污染治理投资是从60年代后期开始显著增加的，到70年代中期达到高峰，随后又逐年降低。在投资高峰的1975年，企业污染防治投资高达1.3万亿日元(1985年价)，占同年企业总资本投资的14％和GNP的0.65％左右。1976-1986年，日本企业污染防治年投资在4173亿日元(1990年价)左右。到1990年，企业污染防治投资仍维持在4600亿元左右，占同年企业总资本投资的3.1％和GNP的0.12％。
从行业的投资结构看，在1974年，电力、化学和钢铁行业的污染投资占日本工业企业污染投资总额的一半左右；到1990年，仅电力行业用于治理Sox、Nox和悬浮颗粒物等污染物的设备投资就占到整个企业污染投资的65％。从总的趋势看，在1974-1990年，制造和矿产行业的污染投资占其企业总资本投资的比例从14％降为3％。从70年代中期至今，企业污染防治投资的60％用于大气污染防治，30％用于水污染防治。
从制造业的企业规模来看，大企业和中小企业1986-1991年的污染投资累计总额差距不大，前者约5干亿，后者约6千亿，但污染投资比(污染投资占企业总投资的比例)差别较大，大企业平均只有1.66％，中小企业则为4.37％，高出两倍多。造成大企业与中小企业投资比差距的原因，一是企业规模经济的效应，二是大企业的资金实力强，污染防治往往与生产技术的改进相结合，而中小企业的污染防治更多地依赖于末端治理设施。
3.2.2 企业投资变化特点分析
总体上，日本企业的环境投资在70年代中期达到高峰，随后迅速降低，到80年代初期又有所回升，之后基本保持平稳。这一变化特点除了受环境政策的影响外，与整个社会经济的变化过程有密切关系。在形成日本企业污染防治投资高峰的一些列因素中，有两点值得注意。其一，石油危机(1973)引发的原油价格的猛长，迫使企业大范围地重组和改造生产工艺，以便提高资源和能源效率。这时的日本大部分企业，在持续了20多年的经济高速增长之后，已具备了大量投资的资本实力。所以，很多企业将污染治理设施安装，纳入到了企业生产重组和改造的过程之中。80年代初的污染投资增长与第二次石油危机有大概类似的关系。其二，在大气污染防治基本法及相关的S0₂规制实施的初期，成本较低且较容易的措施，如替代高含硫燃料等办法都已实施，所以到70年代中期，要进一步减少S0₂排放就需要引入昂贵的脱硫装置。
这些投资特点和投资的效果说明，企业生产重组和技术改造是企业污染防治投资的一个成本有效的机会，同时，在一定的时期，昂贵的末端治理设施的投资是必要的。

4.日本环境投资的制度机制及经济影响评价

　　4.1 企业环境投资的制度机制
　　严重的产业公害事实、剧烈的公害运动及四大公害诉讼案的胜诉等因素固然是促使日本企业进行污染防治投资的部分原因，但最根本的动力是环境制度给企业所带来的成本选择机制，即制度迫使企业采取污染防治措施的成本低于不采取措施的代价。这一代价主要包括罚金、对受害者的赔偿费和对污染了的环境的治理费用，以及面临的可能被暂时停产、刑事处罚和因企业形象受损所带来的商业利润上的损失等风险。一项研究表明：如果不采取脱硫和燃料转换措施的话，日本全国范围给S0₂污染受害者的赔偿费用，将是采取这些措施成本的12.6倍。日本企业污染防治投资的效益成本比一般在1.4～102。
　　制度给被约束人施加的成本大小，一方面取决于制度设计的标准，同时取决于制度实施的严格程度。只有当二者同时发挥作用时，才会诱导被约束者采取既有利于自己，又有利于社会的行为方式，在这一点上，日本环境投资的制度机制基本上是成功的。
　　4.2 经济效果影响评价
　　4.2.1 对企业生产成本和利润的影响
　　污染投资对不同行业财务收益的影响程度差异较大，在投资高峰的70年代中期，对某些行业的影响还是非常大的。巨额污染投资使得纺织和钢铁行业的利润下降了80％多，造纸、化学、有色金属和电力工业利润降低的程度也非常可观。但总的来说，这种财务利润上的影响很快地减弱，对有些行业的影响到70年代后期或80年代就基本不明显了。在严重影响期，日本政府曾给予一些保持企业竞争力的保护性政策，如电力行业就享受了垄断行业的优惠政策，虽然其污染投资强度在所有行业中是最大的，但其所受的影响居于中等水平，而且不断升高的电力供给价格，部分地将财务风险转嫁给了消费者。
　　总体而言，污染防治投资对产品价格的影响不明显。产品价格涉及很多成本要素，日本在产业公害防治时期，许多价格变动要素的变化幅度都很大，特别是日元汇率，日元在过去的二十年中持续升值。每千升原油的日本国内价格，最高时在1982年达到55000日元，到1988年降到12000日元，是1982年的22％。所以与这些价格要素的变幅相比，产业污染防治的附加成本就显得很小了。而且，技术革新也可以降低产品的价格。二战后，日本一直是通过技术革新和节能等措施保持了其在国际上的竞争力。
　　4.2.2 环保产业的蓬勃发展
　　除了日本汽车产业在公害防治中获得尾气减排与汽车市场份额增加的双赢效果外，日本的污染防治带动了环保产业的兴起和蓬勃发展。日本的环保产业兴起于60年代中期，基本上与其环境保护是同步发展的。到70年代中期，大气污染防治设备产值随着大气污染防治投资的增加而同步达到高峰，随后，迅速降低，到80年代基本保持平稳，年生产额保持在1400-1600亿日元的水平上，到90年代后又迅速增加，产值翻了一倍左右。1966-1995年，仅大气污染防治设备累计产值就高达6.6兆日元，按90年的汇率计算(1美元＝141.52日元)，约合467亿美元。总体上，80年代以后，随着日本环境管理的重点转向城市环境管理后，水污染治理设备生产开始占居整个环保产业的主导地位，年产值在3100-3700亿日元，到90年代也翻了一番左右，同时，垃圾处理设备开始与水处理设备生产平分秋色，年产值达到6000多亿日元。
　　目前，日本环保产业产值为16000亿日元左右(仅设备产值，不包括环境服务行业)，约占同期GNP和整个工业增加值的0.3％和0.8％左右。所以若假定日本环境投资占GNP的2％左右，这就意味着从全社会来讲，至少15％的日本环境投资产生了直接的经济收益。
　　日本的环境技术开发是一种官民并举的体制，在许多情况下，民间开发是主力军。日本的大公司都有自己的环境技术研究与开发的机构和队伍，他们除了研究开发适合自己企业的环境设备外，还拥有环境技术市场份额，诸如茬原(EBARA)公司等都是日本国内外环境技术市场的最大受益者。所以，对不少日本企业而言，污染防治不是负担，而是盈利的商机。目前，日本企业界正在策划如何把开发海外环境技术市场，作为振兴日本企业和整个经济的突破口。
　　从环境设备的使用结构看，70％以上被政府和公共部门消费，这与日本环境投资的结构一致，即污水处理和垃圾处理等环境基础设施建设基本由政府负担；企业对环境设备的需求量约占20左右，出口仅占5％以下，这也是日本为什么要开拓海外环境技术市场的原因之一。
　　4.2.3 宏观经济影响
　　从中长期和宏观的角度看，环境投资有利于社会经济的发展，对于这一点，可持续发展理论已给予了肯定的答案。对于短期的经济影响，一般认为，环境投资会削弱生产资本的投资强度与积累，提高生产成本，从而影响到社会需求；另一方面，环境投资创造了新的产业和就业机会，激励技术革新，从而提高社会需求，对经济产生积极的影响。OECD的调查结果表明："在短期内，环境投资对社会就业机会的影响是积极的，至少是没有不利的作用。"日本环境厅通过研究，在其1991年的环境年度公报中指出：“正如强度投资给日本带来了经济高速增长时期一样，70年代中期恰逢石油危机后的经济低糜时期，强度的污染防治投资在一定程度上刺激了社会需求，支持了资本投资和就业。”
　　日本环境厅进一步通过计量经济模型，分析了1965-1975年高峰期的企业污染防治投资对国民经济的具体影响。这一时期，日本企业共投入了53000亿日元(1970年价)的污染防治资金。总体上，这一投资使得企业的实际固定资产投资在1975年增加了约7.4％，实际个人消费提高了0.4％，实际GNP提高了0.9％；另一方面的影响是，海外贸易顺差减少了3000亿日元(1970年价)，消费价格指数提高了1.2％，批发商品价格指数升高了1.7％。在1975年以前，这些正反两方面的影响都不明显。因此，虽然日本污染防治投资对企业的影响因行业不同而差异较大，但对高速经济增长过程中的整个国民经济没有严重的负面影响。这一研究结论与0ECD报告所指出的“污染防治投资对国民经济的影响是中性的或者是微乎其微的”说法是基本一致的。

5.日本环境投资的援助机制

　　5.1 资金援助的形式与作用在激励和邦助企业进行污染投资上，日本建立了一套成功有效的援助机制，包括中央政府下属的公共金融机构的优惠贷款、税收优惠政策和政府的直接补贴。
　　日本地方政府给企业污染防治的直接性补助很少，仅占企业污染总投资的1.2％，大部分补助是通过税收优惠和低息贷款的方式进行的，由此给企业带来的资金收益约占污染投资的10％左右。值得注意的是，虽然政府提供的优惠贷款给企业带来的直接收益的比例并不高，但在70年代中期所提供的贷款资金额却相当可观，为企业，特别是中小企业解决污染防治资金困难发挥了重要的作用。
　　在日本，为企业提供低息贷款的机构主要有，面向大企业的日本开发银行、面向中小企业的日本环境事业团、以及中小企业金融事业团和人民金融事业团等国家附属金融机构。这些机构给企业污染防治项目投资的贷款利息较商业银行低1～2个百分点，在1975年投资高峰期，贷款额度可达到项目总投资的50～80％。1975年投资高峰期，这些机构向企业提供的低息贷款占到了整个工业企业污染防治总投资的三分之一，支持强度相当可观，另外三分之二的资金由企业自有资金和商业贷款解决。75-85年，政府金融机构的优惠贷款占污染投资的比例一直保持在较高的水平上，最高时达到40％多。另外，环境事业团等金融机构不仅仅是向企业提供资金援助，而且在环境技术咨询、产业技术更新和企业的现代化建设等方面发挥了同样重要的作用。
　　5.2 日本环境事业团(JEC)的职能与运作机制
　　5.2.1 职能与业务范围
　　依据《污染控制服务团法》，日本政府于1965年10月成立了污染控制服务团，其主要职能是为企业采取大气和水污染控制措施提供资金援助。1992年10月，根据修改后的法律，服务团改名为现在的环境事业团，其职能从污染控制扩大到广义上的环境保护。1993年5月，日本又进一步修改了原来的法律，在环境事业团内，新成立了日本全球环境基金。目前，日本环境事业团的主要职能和活动集中在以下三个方面：
　　第一，建设与转让项目。环境事业团接受企业(或团体)的委托，建设与保护环境相关的项目，建成后以成本价转让给委托企业，成本支付采用长期低息贷款返还的方式。这些项目包括：新工业区建设、生活区与厂矿区之间的绿色缓冲带建设、旨在缓解空气污染的绿色公园建设、产业废弃物处理设施和绿地建设、以及国立和准国立公园内的有关设施的建设等。
　　第二，贷款项目。环境事业团主要支持的对象是中小企业，也包括一些居民个人。凡是企业的产业污染治理、产业废弃物处理和城市土壤及水污染治理设施建设项目、以及个人生活污水净化设施建设项目都在环境事业团的低息贷款范围之内。
　　第三、全球环境项目。凡是在信息和技术上拥有支持发展中国家环境保护能力的日本国内外非政府组织，在进行相关全球环境保护的活动时，都有资格向环境事业团全球环境基金申请资助。
　　5.2.2 资金运作机制及业绩
　　环境事业团是相关业务的具体组织和实施者，大藏省(财政部)负责资金的统一预算与管理，环境厅参与管理并负责监督运作的全过程。事业团的资金源包括一般的中央财政预算和财政投资与融资资金两部分，前者来源于一般的国家税收，用来支付事业团的管理费、由事业团承担的公园及其设施建设的补助、以及对低息贷款的贴息；后者直接用于事业团的建设与转让项目的贷款和向企业及个人的直接贷款。 环境事业团所提供的低息贷款占同期整个工业行业污染设备投资的15-25％之间，粗略推算，JEC向中小企业提供的低息贷款至少占其污染投资的50％以上。所以，JEC在对中小企业污染防治的资金扶持上，发挥了极其重要的作用。
　　80年以后，日本政府每年用于JEC低息贷款的贴息资金为20-28亿日元，加上JEC的一般管理费用，中央政府每年需支付40多亿日元的财政预算，这一数值约相当于同期日本整个中央环境年预算的3％左右，比例不高，但发挥了很大的作用。

6.中国环境投资的潜力问题

　　6.1 投资增长较快，但总量缺口仍很大
　　随着政府对环境保护的重视和国力的增强，环境投资(污染治理和管理能力建设投资)不断增加，"七五"较"六五"的实际投资增长率为26.9％，"八五"较"七五"增长了12％1，明显高于GDP的增长速度。"九五"期间全国计划投资额达到GNP的1.3％，2001年以后，中国的环境投资将期望达到GNP的1.5％以上2。
　　就是说，目前或近几年内，中国的环境投资就可以达到一些发达国家在解决其产业公害时期的投资水平。80年代初，日本、美国、西德、法国用于污染治理的投资占到同期GNP的1.3％、1.8％、1.85％和1.1％。但这不意味着中国的环境投资就可以满足实际需要。中国目前同时面临着一些发达国家分不同历史阶段所解决的各种环境问题，所以，即使中国的环境投资达到其它国家在相应历史时期的投资水平，也难以解决中国的环境问题。据我国在90年代初的一项测算3，要使环境质量有明显改善，环境投资需占GNP的2％以上；要使环境问题基本解决，环保投资需占GNP的1.5％；就是环境污染基本得到控制，环保投资也需占GNP的1％。即，目前的投资总量与实际需求仍有很大的缺口。而且，根据目前的经济和环境问题发展的态势看，过去的测算有可能偏低。
　　6.2 现有投资政策未落实，投资潜力未被充分利用
　　从总量而言，国家的经济实力是制约环境投资的主要因素，但并不是说中国目前尚无增大环境投资的潜力。有学者就中国目前的几项关键性的环境投资政策要求与实际投资的差距的分析结果显示1，1994年技改方面的环保配套资金漏率高达87.9％，污染费环保补助金漏率达58.3％，"三同时"环保配套资金漏率为32.6％。按此推算，中国"六五"、"七五"和"八五"的环保投资潜力指数(投资占GNP)较实际投资指数应分别高出0.34％、0.46％和0.48％。这一分析结果令人吃惊，说明目前未能严格执行现行环境投资政策，尚有很大的资金潜力未被利用。所以改进中国的投资机制，挖掘投资潜力和提高资金效率成为刻不容缓的任务。

（全文完）